一、问题的提出 地方性事务这一规范表述作为地方立法制度乃至宏观中央与地方关系法治的关键概念之一，地方性事务对中国特色社会主义法治体系在新时代的发展意义重大。 （一）作为规范术语的地方性事务 现行立法中的地方性事务主要是省级和设区的市级地方制定自主性地方性法规特定语境下的专门规范术语，区别于地方立法事务、地方事务、地方事权、地域性事务。虽在地方法治建设与改革过程中虽然意义重大，但却缺乏清晰界定，相关研究也远为滞后。 （二）规范研究进路的选择及其展开 探讨地方性事务的内涵主要有理论分析、规范分析和实践分析三种进路。理论分析对地方性事务内涵这一具体问题的针对性和直接适用性不足，实践分析面临样本遴选不易、众多、分散，规范性和权威性不足，改革实践动态发展等问题。规范分析则能够扬长避短，实现以核心规范之“不变”应实践和改革之“万变”。该进路有两个基本要素：从单一静态标准转向动静结合的标准体系；由聚焦地方性事务纵向划界的央地关系法治化理论和聚焦地方性事务横向划界的国家机构权力配置功能适当理论组成的理论工具。 二、地方性事务的两种解构进路 （一）“地方性”的两个维度 《立法法》对地方性事务的官方释义蕴含两类“地方性”，即“与全国性的事务相对应”的纵向型和“具有地方特色”的横向型。 1.“中央—地方”维度的纵向型地方性 目前存在四种标准：重要程度标准容易造成中央立法在某些事项上的虚置与空缺；影响范围标准可能与我国单一制相冲突；“重要程度+影响范围”既无法把繁琐且日新月异的社会事务都划分清楚，也不能完全避免实践中的理解分歧；在“重要程度+影响范围”基础上辅以财权与事权相统一的标准则面临实践中掌握财权的一方未必享有立法权、在划分央地立法权限时往往更注重成本效益（而非财权、事权）关系等问题。地方性内涵的讨论基础在于规范层面对央地关系的纵向调整。 2.“地方—地方”维度的横向型地方性 指“此一地方与彼一地方相比较而存在的地方性”，即“具有地方特色”。应注意三个问题：地方立法工作中的“有特色”与此处的“地方特色”不完全等同；地方特色作为判断基准的明确性在特定情况下优于前述纵向型视角下的“标准束”；地方特色与前述重要程度、影响范围等标准存在一定的适用张力。地方特色标准还面临其他困境：除极具地域色彩的立法主题外，对于经济领域、文化领域的一般性事项很难适用；其精准性源于所规制事项的鲜明地域性，难以独立作为直接标准；难以在具有隶属关系的上下级地方间实现立法权的精准配置。 （二）“地方性事务”的整体性判断 主要借助三类政策工具。一是地方政府权力清单。具有直面各级政府权力配置、简洁明确的清单式文风、官方正式文件形式等特性，但面临权力清单自身以及权力清单作为地方性事务判断基准的双重问题。二是地方政府“三定”方案。“确定职能”与地方职权配置直接相关，又有列举式的行文，但面临属性、效力、程序、范围等方面的局限。三是央地财政事权与支出责任划分改革。与前文“地方性”进路标准存在诸多契合，但相关改革重点聚焦的“财政事权和支出责任”不同于规范中的“职权”和“事权”，改革的领域较之《宪法》第107条的列举也存在出入。 前述政策工具解读地方性事务还面临共性问题：指向政府事权而非立法事权；政策文件的天然局限难以避免；无法覆盖立法权与事权差异的特殊情形。 （三）对地方性事务传统解构进路的评价 “地方性”进路直指问题关键，但在标准取舍、整合与排列等方面存在困境；“地方性事务”进路更明确，但不同政策工具各有缺憾，难掩政府事权与立法事权间的本质差异。这两种进路均脱离了地方性事务作为特定法律概念所应置身的严格、明确、有限的规范语境。对此，首先应明确地方性事务的规范基础和语境。 三、地方性事务的规范基础 （一）《宪法》第100条地方性法规制定中的“不抵触” 《宪法》第100条是制定地方性法规的直接根本法依据。但仅通过不抵触直接界定地方性事务困境重重：学界对不抵触的内涵莫衷一是，在规范层面也缺乏权威、适时的解释；符合不抵触要求的未必是地方性法规；不抵触是三类地方性法规共同遵循的一般原则，难以精准勾勒地方性事务内涵。因此第100条仅能在一定程度上辅助廓清地方性事务的外围边界。 （二）《宪法》第107条地方政府职权中的“本行政区域内的行政工作” 学界常将地方性事务的根本法基础解读为《宪法》第107条第1款。有学者认为该款中“和”字前后的内容分别指地方政府的自主事权与中央委托事权。前者显然与针对自主性立法的地方性事务之间关系密切。该理解的问题有四：一是将“和”之前的事项均归为“事业”有违语法规律；二是第107条第1款所列事项均属“行政工作”，“事业”系“行政工作”下位概念，第2款的乡镇政府同样涉及对本行政区域内各项行政工作管理；三是“和”字前后的事项在第89条中均被定性为“工作”；四是实践中“和”前后的事项缺乏严格界分。由于行政事务与立法事务的本质鸿沟难以直接逾越，第107条“本行政区域内的行政工作”仅能间接、有限地辅助判断地方性事务内涵。
