一、问题的提出 党的十九届四中全会提出“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”是中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势之一。中国能够创造经济快速发展、社会长期稳定的奇迹，一个重要原因就是充分发挥集中力量办大事这一治理优势[1]。集中力量办大事的实质是通过有效地整合各种社会资源，最大程度地动员与组织各种社会力量，在较短时期内实现发展目标[2]。集中力量办大事路径和方式的完善取决于市场作用和政府作用的互为补充[3]。将集中力量办大事的制度优势转化为治理效能，需要借助于决策、执行、组织和监督机制的有序运行[4]。 在建设中国特色社会主义道路上，党塑造了社会主义性质的集中力量办大事的强大国家能力，领导国家完成了从贫穷落后到全面建成小康社会的历史性跨越[5]。在中国共产党领导下，财政始终坚持围绕中心、服务大局、强化资金和政策保障，集中财力办大事，在不同时期呈现出不同的政策目标和作用机制[6]。新中国成立初期，为改变积贫积弱状况、建立中国自己的工业基地和经济体系，党提出国民经济发展的第一个五年计划，将人力、物力和财力集中到中央来推动国家的工业化进程。随着国民经济体系和生产体系的逐步完备，中国发展面临科技储备薄弱、科研环境艰难的新问题。为了推进国防科技现代化进程，党集中力量取得了在尖端科技上的卓越成就，充分体现了党领导下“举国体制”集中财力办大事的制度优势，这也是“两弹一星”财政观的根基[7]。改革开放以来，党提出发挥好市场作用和政府作用，进一步构建完善两者协同实施国家发展战略及其导向下的集中力量办大事的机制[8]。进入新时代，集中力量办大事涵盖集智攻关、脱贫攻坚和公共卫生等多个领域[9]。尤其是在财政紧平衡的状态下，继续推进构建集中财力办大事财政政策体系是推进“两个高水平”建设、实现高质量发展的现实需要，也是中国特色社会主义制度优势的集中体现[10-11]。 通过以上梳理不难发现，集中财力办大事是党治国理政的重要工具，在国家重大战略目标的实现中发挥着特殊的地位和作用。如何认识和解读集中财力办大事财政政策体系的形成过程及其长远影响是本文关注的核心问题。从大历史和国家治理的角度来观察集中财力办大事财政政策体系，有三个问题值得进一步思考：首先，财政政策体系的构建与国家经济社会发展需求密切相关，在历史发展的不同阶段，集中财力办大事财政政策体系是如何形成并发挥作用的?其次，是否存在一个理论视角，能够将不同时期、不同场景下集中财力办大事的作用形式囊括在同一个分析框架内，探究理论要素构成及其背后的制度逻辑?最后，面对新的时代要求和新的发展场景，集中财力办大事财政政策体系又会面临哪些理论与现实困境?为此，本文将围绕这些问题展开研究。就内涵而言，集中财力办大事财政政策体系是政策参与主体针对不同的经济社会形态、不同的财政政策目标和不同的政策作用点等形成的财政政策类型的总和。进一步，政策目标、政策主体和政策作用点等要素组成及其协同关系，构成了集中财力办大事财政政策体系历史形成的基本动因、理论框架的基本要件与现实困境的重要根源。本文以集中财力办大事财政政策体系为研究对象，剖析其历史形成、理论框架与现实困境，为未来进一步完善集中财力办大事财政政策体系提供思路。 二、集中财力办大事财政政策体系的历史形成 (一)早期探索阶段(1949-1977年)：中央动员式的集中财力办大事 在新中国成立初期到改革开放前，国家物资相对匮乏且承担着发展农业和重工业的重要任务，彼时国家采取了动员式的集中财力办大事政策。为完成更快速、更高效地积累工业化建设资金的政策目标，中央政府作为起主导作用的政策主体，借助统一集中财权、动员积累资金、计划安排支出和保障预算平衡等政策作用点，完成了社会主义工业化建设的重大任务。 1.国民经济恢复时期(1949-1952年)：以统一财经工作集中财权 新中国成立初期，国家以统一财经工作集中财权来完成发展农业和基本建设的重要任务。为了迅速恢复经济，集中财力办大事、平衡财政收支是经济建设型财政的出发点和立足点[12]8-9。然而，彼时全国的财政经济工作基本上仍是分散管理，只有将有限的财力集中起来，才能解决最紧急的需求。为了做好统一财经工作、为了集中财力克服困难，1950年3月，政务院颁布《关于统一国家财政经济工作的决定》，强调统一全国财政收支管理、统一全国物资调度、统一全国现金管理，将决策权集中于中央。尤其是统一全国编制和供给标准，要求所有费用按轻重缓急进行统筹安排，以便集中财力用于军事上消灭残敌，经济上重点恢复[13]33。同年10月，财政部召开全国预算制度和会计制度等会议，认为将税收政策、税率、税则、供给薪给标准、人员编制、人民负担、货币发行和预决算审批权限统归中央是非常必要的，只有如此才能实现集中的财政管理[13]44。集中财力工作还体现在管理机构的设置上，新中国成立初期，财政发挥的职能作用范围十分广泛，盐务、粮食和物资等都由财政部管理，这是集中财力、进行宏观调控的需要[13]109。 2.“一五”计划时期(1953-1957年)：以自力更生动员积累资金 “一五”计划时期，为贯彻重工业优先发展战略，国家通过自力更生方式筹集资金。“一五”计划初步确立了重工业优先发展战略，彼时的财政也逐步形成了符合计划配置资源方式的制度安排[14]。在指导原则方面，1953年12月，中共中央批转中央宣传部《为动员一切力量把我国建设成为一个伟大的社会主义国家而斗争——关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》，标志着总路线的最终形成[15]36。这要求财政应集中力量保证社会主义工业化和社会主义改造的需要。在建设资金积累方面，中国走出了一条独立自主、自力更生的积累工业化建设资金之路。自力更生的资金筹集方式就是立足国内，依靠发展社会主义经济和厉行节约来积累工业化资金。同时充分依靠人民发行公债，并向苏联等国借用外债。在工业化建设方面，“一五”计划的基本任务之一是集中主要力量进行以苏联帮助中国建设的156个项目为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设，建立中国社会主义工业化的初步基础。为了完成这个艰巨任务，仅全民所有制基本建设投资就达588.47亿元，其中，国家财政拨款就达531.18亿元，占比90％以上。可见，财政资金是当时国家工业化资金的主要来源[13]142。在1954年国家决算的收入来源中，除国外贷款外，国营企业向国家的缴款占各种社会经济成分向国家缴款总数的65.24％。这说明了国营企业的缴款在中国社会主义建设的资金积累中已占重要的地位[13]186。“一五”计划时期，国家财政通过自力更生发展生产、厉行节约等措施，为工业化筹集建设资金达1241.75亿元，有力地保证了“一五”计划的胜利完成[15]43-44。
