国家赔偿制度的首要功能无疑是对受害者的救济，近些年来针对国家赔偿的研究也主要聚焦于损害救济功能的实现。但是，除了损害救济以外，从法治国原理来看，国家赔偿制度在对受害者进行救济的同时，还具有对违法行为的抑制功能。这一点，不仅限于对制度的客观认识，在其运用时，也是应该留意的。①不能忽视国家赔偿制度的违法抑制功能的原因在于，公务人员的职务侵权行为，有些是不可避免的，有些是很难保证不会发生的，而有些则可能完全出于公务人员故意滥用职权或者严重的失职。对于这些行为，不能不分情形地一概由国家赔偿，否则，国家就会对公务人员失去有效的控制。②毕竟，相较于损害发生后的救济，对潜在的违法行为事前加以抑制，尽量不发生损害才是更为理想的局面。此外，职务侵权行为是公务人员个人实施的行为，部分公务人员甚至可能故意造成损害后果，完全由国家承担赔偿责任，让全体国民为公务人员个人的严重过错承担损失也并不合理。针对一些舆论关注较多的国家赔偿案件，就有公众表示这种损失不应由纳税人买单。因此，我国《国家赔偿法》也明确要求，在国家承担赔偿责任后，对于因工作人员故意、重大过失或徇私舞弊、枉法裁判等造成损失的，须对其进行追偿。 整体而言，学界对国家赔偿制度的研究本就不多，对国家追偿的研究则更少。其中的关键问题是，国家追偿模式会直接对追偿机关的动力和能力造成影响，是决定国家追偿能否正常运转的核心因素。目前国家追偿制度未能有效运转，是否基于现行追偿模式的不合理设置所致？如果确实存在这方面的问题，目前已有哪些完善方案？各方案有何优缺点，最终又应当如何选择？本文尝试对上述问题进行分析和回答。 一、我国的国家追偿机制及其实施状况 对国家追偿进行研究，显然需要对现行追偿规定及国家追偿制度的实施现状有所了解。 (一)现行机制以分散追偿模式为基础 通过追偿可以实现国家赔偿的违法抑制功能，其本应是国家赔偿中的重要附属制度，但是，《国家赔偿法》仅对其进行了原则性的规定。目前，将国家追偿称为制度恐怕非常勉强，但根据有限的法律规定，仍可以发现其运行机制。 《国家赔偿法》将国家赔偿主要分为行政赔偿和刑事赔偿两个领域，关于追偿，《国家赔偿法》也在两个领域内分别进行了规定。对于行政追偿，《国家赔偿法》第16条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”对于刑事追偿，《国家赔偿法》第31条规定：“赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：(一)有本法第十七条第四项、第五项规定情形的；(二)在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。对有前款规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”因此，虽然追偿对象有所区别，但无论是行政追偿还是刑事追偿，均是在国家承担赔偿责任后，由赔偿义务机关负责后续的追偿事宜，二者的运行机制并无本质区别。 所谓赔偿义务机关，是指代表国家赔偿责任主体履行赔偿责任(支付赔偿费用)的机关。③设置赔偿义务机关的原因在于，虽然在国家赔偿当中最终承担赔偿责任的是国家，但国家毕竟只是一个抽象的政治实体。受害者无法直接请求抽象的国家承担具体的赔偿义务，必须通过组成国家的各个具体的机关获得赔偿。④根据《国家赔偿法》的规定，无论是行政赔偿还是刑事赔偿，赔偿义务机关不仅要负责受理赔偿申请等程序性事宜，还要决定是否赔偿等实体性事宜。赔偿请求人如果对赔偿义务机关的决定有异议，可以通过复议、诉讼等方式进行救济。在行政赔偿领域，是由侵权机关作为赔偿义务机关。刑事赔偿领域的情况略显复杂，根据《国家赔偿法》第20条的规定，一般情况下仍是由侵权机关作为赔偿义务机关，但针对错拘、错捕、错判等情形，赔偿义务机关后置，由最后作出错误决定的机关作为赔偿义务机关。采取如此原则是因为，在刑事赔偿当中，对一个案件的错判，可能从拘留、逮捕、起诉到判决的执行都有责任，如果让所有参与刑事诉讼的司法机关都承担赔偿责任，势必造成刑事赔偿义务复杂化，既不利于分清责任，也不利于赔偿请求人及时获得赔偿。⑤ 因此，结合《国家赔偿法》关于追偿和赔偿义务机关的规定可以看出，我国并未设立统一的追偿机关，而是将赔偿和追偿事宜都交由侵权机关负责，乃是一种由侵权机关负责的分散追偿模式。《国家赔偿法》的规定太过原则性，因此《国家赔偿费用管理条例》第13条第5项规定，对于应当追偿而未进行追偿的，赔偿义务机关和财政部门及其工作人员要承担责任。此外，像浙江、湖南、山东等省份也分别制定了地方性的国家赔偿费用管理办法，对追偿标准等问题进行了规定。但是，由于位阶较低，具体规定虽可以对追偿标准等问题进行一定程度的细化，却不可能打破由侵权机关负责追偿和赔偿的“同体追偿”格局。 (二)国家追偿陷入“休眠” 目前，国家追偿制度并未实现有效运转，真正进行追偿的案例很少，⑥甚至有学者将追偿称为“休眠条款”。⑦ 1.追偿率极低。早期的统计数据显示，根据对26个省(市、区)各级财政部门的调查，2002-2004年，向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政核拨的赔偿费用总额的3%。例如，同期湖南省的追偿率为2.64%，黑龙江省的追偿率为2.1%，北京市的追偿率为4%，部分地区追偿赔偿费用数额为零。⑧在《国家赔偿法》最初实施的10年间，江苏省各级法院共受理国家赔偿案件565起，其中依法决定赔偿的130起，赔偿金额346万元已向赔偿请求人全额兑付。然而，在已经赔偿的案件中，启动了追偿程序的案件只有1起，占0.7%。⑨近些年的统计数据显示，2011-2013年各级人民法院赔偿委员会的生效赔偿决定中，决定赔偿的案件共792件，决定赔偿金额12 344.9万元。在国家赔偿后的追偿、追责中，已经追偿、追责的14件，占决定赔偿案件的1.78%。⑩据吉林省高级人民法院统计，2011-2013年间，吉林省全省法院共审理刑事司法赔偿案件72件，决定予以赔偿的24件，决定赔偿金额312.319 056万元。但是决定予以赔偿的24件国家赔偿案件尚无一例追偿。(11)
