中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2022)11-0161-16 一、问题的提出 非诉行政执行期限，是指没有行政强制执行权的行政机关，申请法院强制执行生效的基础性行政行为的时间要求。实践中，行政机关是否在法定期限内提出强制执行申请，是法院对非诉行政执行案件审查的重要内容。生效的基础性行政行为能否得到及时执行，不仅关系到行政目的的实现和公共利益的维护，而且影响到行政相对人权利的保障和法律秩序的安定，因此行政行为的执行应该受到时效性的约束。我国《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”该条文确立了非诉行政执行的期限为三个月，但并未明确该期限是否可变更，属于立法者的疏漏，为行政机关启动执行权力留下了裁量空间。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称：《2018年解释》)第156条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”①该条细化了非诉行政执行期限的规则，增加了基于正当理由变更期限的内容，这就突破了《行政强制法》中非诉行政执行期限的规范构造，引发了规范之间的冲突与间隙。 非诉行政执行期限能否变更以及如何界定非诉行政执行期限的属性，是公法上的重要理论课题。学界并未对该期限的性质达成共识，有观点认为非诉行政执行期限在性质上既不同于诉讼时效，也不同于除斥期间，因为该期限届满的法律后果是行政机关丧失申请人民法院强制执行的程序权利。②也有学者认为该期限的性质属于除斥期间，因为在一个稳定不变的期限内申请强制执行，有利于提高行政管理效率。③但是，后者也明确质疑三个月的不变期限设置是否符合当前行政管理的国情，提出法院在执行过程中是否需要考虑因不可抗力或者其他正当理由而给予延期，尚有待于实践去回答。④在非诉行政执行的司法实践中，法院对三个月的期限规定是否可以变更，也产生了明显的分歧。有裁判认为三个月的申请期限可以变更，因为存在达成执行和解协议和被执行人申请缓缴等正当理由。⑤也有裁判认为三个月的申请期限不得变更，因为“在法律对于暂缓和分期缴纳的期限未作出明确规定的情形下，行政机关批准延期或者分期缴纳罚款的期限，不应超出其向法院申请强制执行的期限，否则可能拖延行政执法的效率”。⑥更有裁判提出了混合性观点，即非诉行政执行是出于公共利益，故应在一个不变的期间内向法院申请强制执行，但是又支持行政机关基于正当理由可逾期提交强制执行申请。⑦ 以法律的形式对行政强制执行施以时效性约束，不仅是法治政府建设的当然内容，也是平衡公共利益与个人权益的必然要求。在行政强制执行目的导控下，非诉行政执行期限是否可变更呢？如果承认该期限的可变更性，逸脱法定期限的正当理由该如何设置？本文拟运用法释义学的原理和技术，围绕《行政强制法》第53条的规范形态和实践面向进行分析，提出非诉行政执行期限的法定相对不变期间之定位，并明确变更该期限的正当理由和限制规则。 二、非诉行政执行期限的立法漏洞及其司法填补 行政法律规定的时间规则是为了形成法律的明确性、法律的安定性、信赖保护和法律和谐。⑧行政强制执行对时间规则的要求尤为明显，非诉行政执行期限的性质定位及其时间长短，影响到行政效率和公民自由权利的实现。非诉行政执行期限究竟是一种除斥期间还是消灭时效，抑或是法定不变期间或可变期间？《行政强制法》第53条对此没有明确的规定。有参与立法的同志认为：“本条规定的三个月的期间为除斥期间。理由是行政机关申请人民法院执行其行政决定，是出于公共利益，与民事案件当事人申请法院执行是处分自己的私权利不同。”⑨但也有立法亲历者认为《2000年解释》的规定很不明确，似为诉讼时效的性质，因为有正当理由的，可以延长申请的期间。如此，法律规定和司法解释之间对该期限性质的认定可能存在冲突。笔者在下文中将通过分析非诉行政执行期限在立法上的漏洞，考察法院对该漏洞的填补方式，并就法院认定的非诉行政执行期限的性质进行批判与反思。 (一)非诉行政执行期限属于初始的有意识的法律漏洞 期限，通常被理解为一定的事实状态，继续达一定的期间，便发生一定法律效果的制度。⑩也就是说，期限的规范构成要素包括事实状态、持续期间与法律后果。在非诉行政执行期限规则的设计上，《行政强制法》第53条对期限的要求是，行政机关“可以”自期限届满之日起“三个月内”申请强制执行，说明“三个月内”并不是强制性的期限义务而是选择性的规范授权。“可以”作为一种选择性行为模式，赋予了行政机关充分的裁量权，其裁量空间可能导致三个月的时间规则陷入不确定性的变动中，影响持续期间的范围认定。并且，该条并未规定逾期申请时行政机关需要承担的法律责任，亦即缺乏后果要件，不能有效约束行政机关的恣意裁量。所以，非诉行政执行期限的规范构造是不完整的。而且“所有的自由裁量权都有可能被滥用”，(11)该法第53条在规范上的缺陷，易诱发行政机关在非诉行政执行过程中滥用裁量权的风险，导致侵害公民权利与损害公共利益，不符合该条确立的非诉行政执行制度之目的。非诉行政执行制度作为行政机关自行执行制度的补充，其目的是减少错误的行政决定的执行，防止行政权力滥用，保护公民权利。(12)然而，《行政强制法》第53条的规定不利于上述立法目的的实现。“规范漏洞是法律规整脉络范围内的漏洞，欲判断是否确有此类漏洞的存在，须以法律本身的观点、法律的根本规整意向、借此追求的目的以及立法者的‘计划’为准。”(13)《行政强制法》第53条显然违背了非诉行政执行期限设计的初衷与立法目的的完整性，存在法律漏洞。
