中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2022)11-0115-15 建党百年之际，中国共产党已经形成比较完善的党内法规体系。新的历史起点上，为实现形成完善的党内法规体系目标，党内法规法典编纂的设想被提了出来。2019年修订颁行的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称：《党内法规制定条例》)第39条规定：“党内法规的编纂、汇编、出版等事宜，由制定机关所属法规工作机构按照有关规定办理。”这是以法规形式首次提出了党内法规编纂任务。权威机构在解读该条文时明确指出“对党内法规进行编纂，是借鉴了法典化思维”。①在实践中，有观点主张：“一部民法典解决了多少问题，而目前一个问题有多个党内法规，党内法规制度建设为什么不能学学民法典呢？”②在理论界，宋功德提出“进一步增强制度的集成性集约性”目标，并指出其重要途径就是“探索通过法典化等形式”。③王伟国等提出“适时开展党内法规编纂工作”。④吕品提出“前瞻性地探索在某些部分领域规划较高层次的党内法规法典编纂工作”。⑤薛刚凌较早从法典化的角度提出“党的组织法体系化构想”。⑥肖金明也提出“选择党的组织法规法典化为突破口，启动党内法规法典编纂工作”。⑦孟涛比较系统地分析了党内法规法典化的必要性和可行性，编纂的思路和方案。⑧不过，探讨党内法规建设中法典化问题的专题论文，目前仅有前引孟涛发表的这一篇。在有关研究者的交流中，也存在不赞成党内法规法典化的鲜明观点。 党内法规是独立于国家法律、自成一体的大规模成文规范体系。党内法规制度建设中的法典化问题分为总论和分论两大板块，总论重在回答党内法规要不要法典化、能不能法典化、采用何种模式法典化等问题，分论则要解决在党务关系各大领域如何具体进行法典编纂的问题。因为党内法规法典化问题刚被提出，首先需要在总论方面加强研究以寻求共识，故本文的主体内容属于总论范畴。同时，总论服务于分论，两者不可截然分开，故笔者于本文第四部分第二节中也将初步探索分论问题。需指出的是，从党内法规与国家法律是两大规范体系的意义上看，正如没有“法律法典(化)”、只有××部门法法典(化)的提法，“党内法规法典(化)”的提法存在歧义，但考虑行文方便，笔者于本文中亦使用这一表述，但其绝非指将整个党内法规体系编纂成一部法典，而是指分领域(或部门)的编纂。 一、法典编纂是党内法规高质量发展所需 “党内法规编纂，是指对某一领域的全部现行党内法规进行编订纂修，使之成为一部系统化的党内法规的活动，这其中包括创制新的规范，修改不合适的规范，废除过时的规范，从而编制成内容和谐一致、体例完整合理的系统化的新的党内法规。”⑨法典化是深入推进依规治党的法治工程，源于党内法规高质量发展的内在需要。 (一)成文制度规范的发展趋势 国家法律的法典化历史规律为党内法规建设提供了重要启示。历史法学派集大成者梅因(Henry Sumner Maine)断言，正因为有了十二铜表法这样的古代法典，罗马文明才避免了像印度文明那样无力和恶化的不幸遭遇。尽管梅因十分清楚十二铜表法仅仅是对习惯法的成文汇编，但他依然采用了“古代法典”的说法，实际上是要揭示人类社会的法律发展历程：观念时代—判决时代—“习惯法时代”—“法典时代”(包括成文法的汇编、编纂)。⑩中国具有悠久的成文法传统，两千年来创制了诸多法典。近代法制转型以来，法典化仍是法治建设的重要目标。中华人民共和国成立后，颁布了宪法典、刑法典等。进入新时代，民法典的诞生为当代中国法系(11)再添新丰碑。如今，“法典是成文法的高级形式”(12)这一命题已为世人所公认。虽不能说各个部门或领域的成文法的最终归宿都是法典，但总体上看，“法典化是人类法治文明的最重要成果，也是现代国家走向法治之路的最佳选择之一”。(13) 党内法规不是国家法律，为何也可以进行法典化？对此疑问，笔者认为可从如下三个方面来理解。其一，从法理来看，党内法规具有权威性、抽象性、普遍性、反复适用性等规范特质。“党内法规也是法”，是一种成文的“法治规范”，应当接受法治精神的支配，遵循法治基本规律。(14)这是党规法典化的立论根基。党中央已把“形成完善的党内法规体系”确定为建设中国特色社会主义法治体系这一宏伟目标的组成部分，党规规范必须实现更高水平的协调性、周延性、系统性和稳定性，从而在管党治党、执政治国中更优地发挥指引、评价、预测、教育、强制等作用。其二，从历史发展来看，从不成文的习惯和规矩到它们的成文化，从规范密度的比较粗疏到精细化，从规范事项的急用先行到全域化，从规范形态以零散为主到逐步系统化，党内法规的进化历程已经表明它事实上的确受到成文制度不断趋向系统集成的规律支配。如今，成文化、全覆盖已基本完成，精细化正在深入推进，“散装”制度的集成化法典化可提上日程，这是百年党规史向我们昭示的前进方向。其三，从现实状况来看，中国共产党是拥有9600多万党员、领导14多亿国民的世界第一大执政党，制定实施3700多部党内法规、(15)18000多份规范性文件。(16)在如此庞大体量的制度体系中，无论是对现行党内法规进一步协调和完善，还是以有关规范性文件为基础制定、修订党内法规，(17)都要求开展更高程度和水平的体系化工作。
