一、问题的提出 党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，推动这项工作取得重要进展和成效。关于党内法规的研究随之兴起，其中党内法规与国家法律的关系是研究的热点、重点和难点问题之一。 目前，关于党内法规与国家法律的关系主要存在四种观点。第一种观点认为，二者是平行关系，是相互独立的两个体系。①第二种观点认为，党内法规与国家法律并非两条完全不相关的平行线，而是存在三种关系：平行关系、交叉关系和一体关系。在调整领域不同时，党内法规和国家法律平行存在；当对同一事务均有权进行调整时，二者出现交叉；在党政联合并以党的文号发布时，二者处于一体。②第三种观点认为，党内法规不属于宪法和法律的范畴，而是对宪法、法律的具体化，是法治体系的一部分。③第四种观点认为，党内法规和国家法律之间是有机统一关系，主要体现在三个层面：一是共生共治，即党内法规与国家法律衔接协调，着力于推进国家治理现代化；二是双轨并进，即在法治轨道上执政党治理与国家治理战略呼应；三是实践创新，即二者统一于中国特色社会主义法治实践当中。④ 这些研究从不同侧面阐释了党内法规和国家法律的关系，但大多致力于理论上的应然建构，紧扣党内法规制度实践，特别是结合党内法规文本进行的阐释还不足。此外，还有不少人认为“党内法规只能调整党内事务”，“党内法规只能依据党章以及其他上位党内法规制定”，并以调整对象是党内事务还是党外事务作为划分党内法规和国家法律界限的标准。但以此标准去分析具体的党内法规时，或发现解释不通，或很轻易得出该党内法规“越界”的结论。那么，实践中，党内法规同国家法律之间的关系呈现怎样的状态？二者的界限是什么，应该按照什么标准加以区分？带着这些疑问，本文对已经公开的、现行有效的中央党内法规的制定依据作了分类统计。在此基础上可以发现，党内法规的制定依据并不简单，党内法规与国家法律的关系在实践中呈现出你中有我、我中有你的复杂样态。当然，这并不意味着二者可以不加区分，也不意味着任何事项都可以被纳入党内法规予以调整。 二、从党内法规的制定依据考察党内法规与国家法律的关系 本文之所以选择以党内法规的制定依据为切入点来分析党内法规与国家法律的关系，主要基于以下考虑：党内法规的制定依据条款，并不能随心所欲进行罗列，而是要满足党内法规制度建设科学化、规范化的要求，充分体现该党内法规同制定依据之间必然、直接的联系。因此，党内法规的制定依据条款深刻反映了党内法规的根本依据和制度基础。此外，党内法规制定依据多种多样，其中不少为国家法律，这为我们以此为突破口分析党内法规与国家法律关系提供了可能。 (一)统计所依据的基础数据 基础数据的准确性和有效性，是科学统计分析的基础和关键。为此，有必要对基础数据加以详细说明。 一是关于党内法规的概念：解决统计哪些党内法规的问题。“实践中，党内法规概念经常在两种意义上被使用：第一种是狭义上的，指代的是‘文本’意义上的党内法规，即有权的党组织制定的党章、准则、条例等7种名称的党内法规；第二种是广义上的，指代的是‘规范’意义上的党内法规，即党规是由若干‘部’单行党规文本和分散在其他有关法规文件文本中的一条条党内法规规范共同构成的一个制度规范集合体。”⑤本次统计分析采狭义党内法规概念，即“文本”意义上的党内法规，也就是由《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)所规定的7种党内法规：党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则，而决定、意见、通知等规范性文件中的党内法规规范不在统计之列。需要特别说明的是，本文并未将党章作为统计对象，而是将其列为制定依据，这是由党章的性质和地位所决定的。根据《党内法规制定条例》第3条第2款的规定，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。 二是关于党内法规的种类：解决统计哪类党内法规的问题。党内法规按照不同的标准，可以划分为不同的种类。其中按照制定主体，可以将党内法规划分为中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规。本文只统计了中央党内法规，而将部委党内法规和地方党内法规排除在外。这主要是考虑到文本的可得性，中央党内法规有权威部门出版的汇编予以查证，而部委党内法规和地方党内法规难以收集到比较全面的基础数据。 三是关于文件来源：解决基础数据是否全面准确的问题。为了确保基础数据的全面性和权威性，本文以中共中央办公厅法规局(以下简称“中办法规局”)编制的《中国共产党党内法规汇编》⑥为主要依据，并辅以共产党员网“党章党规”专栏⑦补充最新党内法规。《中国共产党党内法规汇编》共收录1949年10月至2021年6月出台的党内法规183部，其中中央党内法规107部(不含党章)。⑧另外，2021年6月至2022年2月7日，制定修订的中央党内法规有2部，分别是《中国共产党中央纪律检查委员会工作条例》(2021年12月24日中共中央发布)和《事业单位领导人员管理规定》(2015年5月28日中共中央批准，2022年1月14日中共中央修订)。这里需要说明的是，对于有修订情况的党内法规，以最新版本为准，并不重复计算。因此，截止到2022年2月7日，共收集到现行有效的、公开的中央党内法规108部(不含党章)作为统计对象，时间跨度从1949年10月至2022年2月。此外，本文所统计的中央党内法规均为现行有效，但军事法规以及处于保密期的中央党内法规并未统计在内。
