我国实质宪法解释：证立、实践与反思

       [中图分类号]D911.01

       [文献标识码]A

       文章编号：2097-020X(2022)03-0053-15

       DOI：10.20034/j.cnki.hxfxpl.2022.03.004

       2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上指出，全国人大常委会要“落实宪法解释程序机制，积极回应涉及宪法有关问题的关切”。①这是继习近平总书记在首都纪念现行宪法颁布施行三十周年大会发表重要讲话，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，以及2021年1月中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》以来，以习近平同志为核心的党中央多次发出宪法解释的强烈号召，对于推动全面实施宪法、促进国家治理体系与治理能力现代化而言，意义十分重大。

       落实党中央的重要号召，必须首先深刻扎根于我国本土宪制，而非任凭欧风美雨浸淫的制度移植或理论嫁接，秉持形式与实质并重的逻辑思维，系统考察现行《宪法》实施以来全国人大常委会是否通过某些文件开展了宪法解释的具体实践。其判断标准怎样把握，如何在既有实践的基础上反思得失，以此为前提再对富有中国特色的宪法解释制度继续探索，这些都有非常重要的研究价值。本文将在考察、评述我国宪法解释实践活动的基础上，就未来宪法解释工作的完善路径提供若干思考。

       一、关于我国宪法解释的各方观点与把握标准

       (一)权威文件从未提及宪法解释的存在

       公开的党和国家重要文件中，有不少对宪法解释的原则性论述，但都没有确认其存在与否，这反映在以下两个方面：

       1.党中央始终支持以宪法解释推动宪法实施

       首先，党中央曾多次提出宪法解释的设想。1993年2月14日，中共中央向第七届全国人大常委会提交的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》(以下简称《说明》)指出，“可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”，②并建议：《宪法》第15条第1款中的社会主义市场经济“正在发展中，目前还很难用法律语言对它作出具体规定……必要时可以据此对其具体内涵作出宪法解释”，“宪法第六条规定社会主义公有制实行按劳分配的原则，并不排除按劳分配以外的其他分配方式。必要时可作宪法解释”。③1999年《宪法修正案》讨论阶段，牵头宪法修改工作的李鹏同志也指出：“这次宪法修改只改必须要改并且已经成熟的内容，可改可不改的或者现在一时还拿不准的，就不做修改，如特别行政区、混合经济等内容……这些问题可以通过宪法解释来解决。”④2004年、2018年两次修改宪法时，也一如既往遵循党的要求：“可改可不改的条款，通过宪法解释来明确含义。”⑤这些情况充分说明，党中央比较倾向于把那些含义非常模糊的宪法条款作为潜在的解释对象，其共同特征是，既不能通过修改宪法消除理解上的困难，也不便以立法具体说明。

       其次，党和国家最高领导人、党的重要会议也十分重视宪法解释与宪法实施。2002年12月4日，在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上，胡锦涛同志明确要求全国人大常委会“要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实”。⑥2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上也指出，“加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”。⑦十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。⑧党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调，要“落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作”。⑨上述一系列政治宣示则表明，党中央从不否认宪法解释之于全面实施宪法的重大意义，相应地，如何将这些重要精神付诸实践，宪法解释机关责无旁贷。

       2.全国人大常委会从未宣示宪法解释的实践

       尽管党中央多次强烈号召，但现行《宪法》颁布实施以来，作为宪法解释机关的全国人大常委会似乎并没有解释宪法的相关实例。比如，历届全国人大常委会的工作报告从来没有正面提及宪法解释工作，仅在2020年与2021年两度提出要“落实宪法解释程序机制”。⑩对此，过去全国人民代表大会的会议上，确曾两次出现有关宪法解释的议案——2012年梁慧星等代表提出的第181号议案、2015年戴仲川等代表提出的第340号议案，都建议制定“宪法解释程序法”。然而，全国人大常委会对这些议案的审议结果分别是“需要深入研究”，(11)“在今后的立法工作中认真研究”，(12)至于研究进展则并无后续披露。2019年12月16日通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条提出，“对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见”。但备案审查工作的突出定位是“完善宪法监督制度”，(13)没有指明书面审查意见是否包含宪法解释。

       (二)理论界以“否定说”为主流

       较之于权威文件相对谨慎的表述，宪法解释在我国法学界却是备受热议的“显学”。以两本权威的宪法学教材为代表，围绕“我国是否存在宪法解释”，理论观点基本可分成“否定说”和“肯定说”。