中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330(2022)05-0005-15 一、引言 2022年5月1日，作为党内法规的《信访工作条例》开始施行，其目的在于“保持党和政府同人民群众的密切联系”，希冀能够通过提升服务能力、畅通公众诉求渠道，结合社会治理创新，构建政府主导、社会参与的矛盾纠纷调解工作体系。当前，中国进入到经济社会转型的深层次阶段，社会矛盾凸显，行政争议数量和规模持续呈现出上升趋势。党和国家多次发文要求预防和化解行政争议、健全依法维权和化解纠纷机制。①公众与行政机关之间发生的纠纷和争议，其解决途径多种多样，既有行政体系内部的设计(典型如行政复议)，也有行政体系外的机制(典型如行政诉讼)。公众还可以通过来信来访等方式，向党政机关申诉冤屈、寻求救济。以上救济机制、形式以及行政裁决、行政仲裁、行政申诉等机制共同构成了多元化的行政争议解决体系，用以促进实现行政正义。②然而，由于机制种类繁多且庞杂，导致公众面临选择障碍，极为期待行政争议解决机制能够有更多的整体通盘考量。为此，理论界和实务界一直在探寻行政争议解决机制的整合问题，如有学者指出行政诉讼可作为“解决行政纠纷的最后一道防线”，行政复议可以作为“纠纷解决的主要保障”，申诉上访可以作为补充性、少量的“一种特殊的救济渠道”等；③亦有学者提出“整体观”的方法论，主张对行政程序、行政复议、行政诉讼、信访制度准确定位并注重相互衔接和协调。④而在实务界，继2014年《行政诉讼法》修改之后，《行政复议法》的修改也提上日程。此次信访体制改革及规范的颁行，彰显了整合性的思路。目前中国正在探讨行政法法典化的可能性及路径，可谓挑战与机遇并存。就既有的文献观察，虽然学者们的见地颇有天壤悬隔之势，但是对于行政法法典可以成为实现行政法体系化、推进法治政府建设的重要指南以及法典化与体系化互为依存、互为补充和促进的关系的认识则毫无二致。⑤基于此，本文拟以法典化为导引，探讨行政法法典化的模式，寻求克服行政争议解决机制因多部立法未形成合力的弊端并予以体系化的可能途径，进而阐释中国行政法法典化的民主性价值取向以及理论研究的重点课题。值得注意的是，由于目前学界对行政法法典化的认知聚讼纷纭，故而行文中多将其视为杂糅的产物，可能涵盖多种做法。⑥ 二、法典化及行政法法典化的样态 “法典化”现象自古存在，与之相关的争议亦是如影随形。世界范围内，近两个世纪以来，法典化再度受到眷顾。然而，法典化的内涵并未能完全达成一致。⑦一些学者认为法典化意味着收集、整理、体系化立法原则，与制定新的立法的差异在于权威地重申现有法律，同时可能对之展开改革和完善。由此可见，纯粹的“汇编”并非法典化的形态，后者尚蕴含合并、重述、汇编—改革等内容，⑧对改革的强调构成了法典化的重要内容。⑨法典汇编是指在不改变现有法律形式的情况下将相类似的法律整合在一起，法典编纂与之区别之处不在于数量或简单集合而在于法律间的合乎逻辑的共同特征。⑩法典的功能在于促进法律体系的建构，如将行政争议解决机制中的一些概念、规则和原则作为一般性规定加以明确，避免单行法中不必要的重复与冲突，或者以法定形式整合司法机构发展的法的方式。(11)法典化运动主要系民法法系的传统，与普通法颇有内在冲突。(12)不过，普通法系国家法典化运动亦如火如荼。如从美国19世纪中叶的统一法运动、20世纪的法律重述工作，再到20世纪中叶的立法浪潮皆可见一斑。如今，无论是民法法系抑或是普通法系国家，均将不成文的法律转化为法律。(13)法典化意在消除判例法的流动性，将法律原则集中在一起并固定下来。法典化能否取代判例法成为法治唯一的进路，值得深思。例如，法国行政法早期以判例法为主要发展路径，意在克服成文法规范的分散性，(14)但随着对公民与行政机关之间关系的民主性探求、对行政法体系化的追求，现已开始转向法典化发展的路径。(15)值得注意的是，法典化越成功、越抽象，法院的作用就越有创意。(16)因此，域外学者毋宁认为应当将法典化视为一个光谱，从而可以基于国别认知差异的法典化现象。这个光谱包含四个方面的内容：它是否是一个法律领域的唯一来源；它所涵盖的法律领域的规模；它的普遍性；其预期的存续期。(17)从目前情况观察，行政法法典化呈现出以下三种不同的样态，当然其他单行法典亦会存在。 (一)行政程序的法典化 迄今为止，行政程序的法典编纂工作被认为是域外行政法法典化的主流做法。(18)大多数国家均拥有一般行政程序法。有学者将行政程序法典化分为三个历史阶段：(19)1889年西班牙、1925年奥地利较早制定了行政程序法典；1946年美国和1976年德国的行政程序法典推动了诸多国家的行政程序法典化工作；1990年代以来，世界范围内的行政程序法典化运动蓬勃发展，如日本、韩国相继制定行政程序法，法国则于2015年制定了名为《公众与行政机关关系法典》的行政程序法。(20)欧盟行政程序法法典化是欧盟法演进的崭新话题，由学者组成的“欧盟行政法研究网络”于2014年草拟了《行政程序法示范规则》。(21)其第一版包括六部分内容：一般规定、行政规则制定、个案式行政决定、行政合同、相互的行政协作以及行政信息管理。(22)广泛认可的行政程序法典化的优势在于增强了清晰性、确定性、标准化和一致性，以及提供了可用于填补现有法律空白的默认程序。如《荷兰行政法通则》即为明显的例证，其设定了从可选到强制性行为的程序默认设置，包括在必要时可以补充具体立法的剩余条款。(23)此种设置，使该法在保持灵活性的同时促进了标准化。就行政程序法典的内容来看，各国虽然迥然相异，但是仍然拥有共通之处，大体涵盖行政程序的启动、行政程序当事人、管辖权规则、调查与证据、协商程序、听证权利、行政机关行使裁量权和程序运行的原则、时效、行政行为的界定、行政合同、行政上诉(一般是行政体系内的争议解决机制，还有其他的替代手段，如仲裁、调解、和解)、行政行为的执行、行政行为的中止、信息管理和组织机制运行(回避、合议机构决策机制等)以及行政程序的重开等制度。 域外行政法法典化以行政程序法典为重心的特征，并非偶一为之，而是经历了较长时间的探索与反思之产物。如德国早期的行政法法典化开始是以行政组织与行政救济为主要内容，然而，之后行政程序与行政诉讼相分离，行政机关的活动逐渐成为行政法法典编纂中规范的重要对象。(24)同时，德国的行政程序立法将程序视为实现实体权利或实体正当性的手段，立法内容除了程序规范外还包括与程序规范有密切关系的实体规范。(25)可以说，德国在制定行政程序法伊始就不是意图制定纯粹的行政程序法，不过，“尽管《德国联邦行政程序法》包含大量的行政实体规范，但不能由此否定德国行政法典的程序法模式。因为德国正是否定了实体主义总则性立法才选择行政程序法模式的”。(26)故而，后来出现一些并非以行政程序法命名的法典，如1985年《丹麦公共行政法典》、1967年《挪威公共行政法典》、1967年《斯洛伐克行政法典》《荷兰行政法通则》《法国公众与行政机关关系法典》以及2021年的《韩国行政基本法》，便不足为奇了。不同国家的行政程序法典具有一定的可比性，为中国制定行政程序法典提供了一些可值得借鉴的原则和制度。1990年代末开始，中国学者开始关注行政程序法，拟定了诸多的专家建议稿，言称中国最重要、最迫切的正是制定一部行政程序法典。(27)当时在理论层面同样存在着统一法典模式还是单行立法模式之争，行政实体与程序同时法典化还是仅就行政程序进行法典化之争，以及就全部行政事项还是仅就各种行政的共通事项进行法典化之争。(28)实践中，行政程序法典化的路径体现为地方先行的样态。(29)令人振奋的是，2021年1月发布的《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出：“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。”2021年8月公布的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》要求“加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。修改国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。修改行政复议法、行政许可法，完善行政程序法律制度。”这似乎令1990年代末学界推动的行政程序法典化工作再见光明。(30)不过时至今日，行政程序法典化的迹象并不明显。当前，随着行政法法典化思潮的滥觞，许多单纯主张制定行政程序法典化的学者也开始转向统一的行政法法典或行政法总则模式。(31)
