一、问题提出 党的十八大以来，中央明确提出鼓励和支持慈善事业发展，尤其是要发挥慈善事业在扶贫济困中的积极作用。2016年，十二届全国人大四次会议高票通过了《慈善法》。《慈善法》被誉为开门立法、科学立法和民主立法的典范（于建伟、贾西津，2016）。然而，作为一部促进法，它在公开募捐（以下简称“公募”）和管理费用等制度安排上仍然存在“规制过严、限制竞争”等问题（高西庆、杨海璇，2016；贾西津，2017；吕鑫，2020）。高西庆等将这一现象解释为“公权力试图渗透到慈善活动的方方面面，对参与慈善事业的私主体进行管控”（高西庆、杨海璇，2016）。然而，通过打开立法决策的“黑箱”可以看到，在一定范围和程度上，立法机构和行政管理部门甚至站在“私”的一方来抵御“公权力”渗透。因此，利益权力视角很难解释立法过程中的这一偏移。同样，按照理性决策理论，对管理费用进行分类管理最为科学理性；募捐资格的两年限制在实际中只会增加成本而并无实质意义。 薛澜等将政策过程研究视角总结为“利益权力”、“理性学习”和“理念”（薛澜、林泽梁，2013）。利益权力和理性学习视角固然具有很强的解释力，但无法解释为何在政策领域面临相同的利益格局、有着相同制度背景的国家会选择不同的政策模式。正如韦伯（1946：280）所说，理念对于事件具有深远的影响，就像火车扳道工能够决定火车在哪条轨道上运行。20世纪80年代末以来，社会科学经历了“理念”视角的回归（李庆，2019）。以新制度主义为代表，学者们开始注意到文化、意识形态、社会规范、因果信念等各种形式的理念和思想在决策过程中所扮演的不可替代的角色（豪尔等，2003），并将理念引入政府决策的分析框架中（薛澜、林泽梁，2013）。近年来国内研究也开始引介理念视角（贝尔等，2016；刘圣忠，2010；马得勇，2018；朱天飚，2013）。但理念视角研究的问题除了收集一手资料困难外（Béland，2016），还在于深层次理念在决策过程中通常作为背景存在，被视为基础性的、理所当然的假定，理念这一概念过于抽象，很难被定义与操作化，并且理念与利益很多时候无法区分（刘圣忠，2010；薛澜、林泽梁，2013；赵德余，2008）。为数不多的实证研究中，程化琴（2005）从历史制度主义视角切入，认为民办教育促进法关于利润是否可以分配的争议主要在于立法者之间理念的差异，但对理念如何影响制度形成并未展开讨论。除此之外，法律社会学也专门讨论过习俗、规范等如何影响法律的形成（韦伯，2005；刘思达，2016）。相比法律社会学，政策过程的研究从更为微观的视角切入来探讨具体的作用机制。章高荣（2020a）探讨了《慈善法》中慈善概念的移植问题，然而研究更多聚焦于形式理性法律和习俗之间的问题。 综上，本研究引入理念视角的历史制度主义来分析《慈善法》中核心制度的决策过程。这一案例的特点在于，《慈善法》决策过程中“理念”与部门“利益”相对分离，这使得基于理念的分析成为可能。其次，作者深度参与了慈善立法过程并掌握了大量的一手资料，可以有效揭开立法决策的“黑箱”。整体而言，本文的价值在于一方面拓展了理念视角的历史制度主义在决策过程中的应用；另一方面凸显了理念而非利益权力对于决策结果的重要影响力，为推进立法现代化提供了新的思路。 二、理念、制度与权力：一个简要的分析框架 （一）文献回顾 理念被定义为个体和集体行动者变化的和历史建构的“因果信念”（Goldstein & Keohane，1993），更宽泛的理解认为这些信念包括行动者的价值观和认知。约翰·坎贝尔（2002）将理念影响政策制定的机制概括为行动者和专家社群通过将理念带入政策制定过程从而来影响决策。制度主义学者早就将政策遗产（Pierson，1994）、国家制度结构（Immergut，1992；Skocpol，1995）等制度因素视为影响政策变迁的关键因素。霍尔（Hall，1993）则将“政策范式”引入制度变迁的研究中，运用政策范式的转变来解释西方国家经济政策的新自由主义转向（Hall，1986，1989），但直到21世纪初期，政策变迁的研究才成为制度主义的中心议题。新制度主义三大流派虽然内部差异明显，但都认为既有的规则、程序以及组织结构等固定的制度不但会自然地对权力和资源进行配置，而且会塑造或限制参与者政治利益的内容和表达方式，进而对政策结果产生影响（Immergut，1998）。对于理念在制度形成与变迁中的作用，历史制度主义最为系统化①。早期，新制度主义普遍被认为在解释制度变迁时具有化约论、依赖外部影响因素和结构论的缺陷（Lieberman，2002）。以历史制度主义为例，路径依赖是其分析制度变迁的主要理论基础。关键节点理论把制度变迁的原因归结为外部冲击（外生性原因），但是事实上没有受到外部冲击的制度同样在变迁。制度被当作一个独立因素，在稳定阶段可以解释政治结果。但是在解释制度变革时，制度就不是一个独立变量了，外源性因素似乎成为“制度内部动作的黑箱”（Steinmo et al.，1992）。理念视角尝试突破历史制度主义无法有效解释制度变迁的困境。虽然“理念制度主义”（Blyth，1997）、“建构制度主义”（Hay，2011）和“话语制度主义”（Schmidt，2008）等都认为历史制度主义对理念视角的纳入不足以克服历史制度主义本身的弊端。但是，贝尔认为建构主义者过度重视了能动者/行动者（agent）的特殊性，忽视了塑造能动者和制度变迁过程中的制度变量和结构变量的重要性（Bell，2011）。事实上，理念能够对决策过程发挥多大影响在很大程度上为制度安排所塑造。那些支配政策制定过程的正式规则和程序影响着哪些理念能够进入政策过程，并被最终采纳和执行（Campbell，2002）。薛澜等将制度影响理念作用的发挥概括为三个方面（薛澜、林泽梁，2013）。第一，制度像一个过滤器一样，影响了哪些理念可以接近决策者。制度的选择作用影响了经济、社会福利、能源和国家安全等政策（Hall，1989；Weir & Skocpol，1985），而理念并不能自由流动（Ideas do not float freely）（Risse-Kappen，1994）。第二，制度影响了决策者是否有足够的权力推动其所倡导的理念，形成政策结果（Steinmo，2003）。第三，制度影响着理念能否长期存续。如果一个国家的权威动荡易变，那么理念对政策的影响就难以持续。因此，建构制度主义所提出的理念视角仍然可以被历史制度主义所解释。
