中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2022)04-0138-(011) DOI：10.16290/j.cnki.1674-5205.2022.04.001 一、相对集中行政许可权的改革现状 我国的行政审批制度改革始于2001年“入世”，随后，《行政许可法》将统一行使行政许可权作为一项规则正式确定下来。①2015年3月《相对集中行政许可权试点工作方案》出台，②确定了8个省市开展相对集中行政许可权的试点工作。在此规范与实践背景之下，各地对相对集中行政许可权的实现机制进行了多种探索。③与此相关的两项改革现已基本成型：权力清单制度，其中对许可事项的清理和公布，是实现许可权集中化行使的基本前提；行政服务中心，作为场所集中的成果，是统一行使许可权的一种方式。而在行政服务中心的基础上，不少地方还尝试了一种更实质化的集中模式——行政审批局。上述几项改革措施与相对集中行政许可权的关系是：首先，从外延来讲，许可事项的清理并不是许可权集中的问题，相对集中行政许可权是在厘清许可权边界(是否应设定许可)之后，分析如何对许可权的行使予以集中化。其次，就统一行使许可权这一内涵而言，行政服务中心模式与行政审批局模式，都是相对集中行政许可权的实现方式，后者在前者的基础上发展而来，目前二者在实践中是并存状态。④最后，除了已经定型化为行政服务中心和行政审批局的两种模式以外，实践中还存在其他许可权集中运行的方式，特别是在许可程序的优化上有大量举措，这些显然也应被囊括到相对集中许可权的实现机制之中。 在许可事项经过数轮清理，职能部门实现空间上的集合，审批程序的优化达到一定限度之后，审批制度改革的效益就会发生递减。当改革者不再满足于技术手段上的创新，而谋求更实质性的集中时，行政审批局这一新的职能部门就被创设出来了。一方面，行政审批局具备法律上的主体地位，许可权直接从各部门转移到审批局，其承担的职能不仅是促进各部门协调，或被委托行使许可权。另一方面，该模式将行政审批局定位为专业的审批机构，不与特定职能部门产生联系，进行独立审批，从而避免掺杂部门利益，并代表整体政府的形象。相较于行政服务中心模式，审批局模式触及了部门体制变革的核心，挑战了传统事务分类下的行政领域划分，实际上探索了一种新的政府治理框架。比如，江苏省张家港市就将相对集中行政许可权改革试点的目标设定为“构建集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法的基层政府治理架构，简约、便民、阳光、高效的法治政府、服务型政府”。⑤据此，政府的行为模式被整合成为三个阶段：许可—监管—执法。在许可和执法环节可进行相对集中许可和相对集中处罚，分别对应于目前进行的审批制度改革和执法体制改革，而传统事务分工之下各部门的主要职能则聚焦于监管环节以及行政过程上游的政策制定，从而实现审批标准化、监管专业化和执法综合化。 比较两种相对集中行政许可权的实现机制，行政审批局模式似乎是行政服务中心模式的进阶版，因为前者显然更实质性地实现了从部门审批到政府审批的转型。但不少学者都对行政审批局模式抱持更为谨慎的态度，认为应对行政服务中心模式作适当调整(如行政服务中心实质性充权)，而无须跨越至行政审批局。⑥目前两种模式并存的局面，似乎也昭示了前者并不必然会取代后者，成为行政许可权集中的唯一路径。在此值得追问的是：行政服务中心和行政审批局是否只能二者择一，或者应被修正为第三种模式；相对集中行政许可权的实现机制究竟能否被定型为一种模式，或者是一种综合运行的体系。在回答这些问题之前应当明确的是，从理论上讲，许可权包含许可主体、程序、内容等内涵，而实践中针对其中各个方面都存在集中化的改革尝试。此外，由于行政任务目标的差异，不同行政领域的许可职权及其实现方式自然存在很大区别，如何将各种集中化的运行机制予以整合，并契合于不同的行政任务需求，显然是作为系统化改革的相对集中许可权所必须考虑的。 二、现有改革实践模式的不足 在现有改革实践模式中，作为实体的行政服务中心以及线上政务服务平台，所发挥的功能是促进各部门间的协调与整合，实施“相对集中行政许可”，其并非享有“相对集中行政许可权”的机构。⑦行政服务中心本质上是职能部门的空间集合体，许可权仍由进驻中心的各部门分别行使，并不发生许可权的转移，因此许可权并未在行政机关之间实现集中。⑧这构成了行政服务中心模式在提升许可权集中效果上最主要的瓶颈。行政审批局模式对症下药，提出了许可权转移和实质上集中的要求，但从目前部分地方的实施情况来看，存在不少困境。行政审批局的出现，是否真能克服行政服务中心的不足，打破条块分割的局面，实现许可权的集中与独立，从而创设一种新的政府治理框架，仍存在一定疑问。 (一)行政审批局模式的实践困境 将许可权转移和集中到一个部门，不仅涉及权力的变动，而且牵涉机构横向和纵向关系的处理，原有事务管辖权分工下的行为模式与许可权集中后的行为模式之间的协调，许可部门集中与监管部门分立之间的矛盾以及批后监管的职责边界等问题。以上几方面内容在实践中均遇到了困境。 1.组织：横向和纵向关系的处理 在横向的关系处理上，行政审批局与行政服务中心的最大区别在于，部分许可权从其他同层级职能部门移至审批局，被集中的职能部门不再享有相应的许可权，只是保留了政策制定与监管职权。这实现了许可职权的实质归并，从“相对集中行政许可”进一步提升为“相对集中行政许可权”。但在对实践中的处理方式加以观察后可以发现，行政领域之间的差异性仍深刻影响着行政机关的组织思维。行政审批局的内部依旧延续了原事务管辖权的分工模式，其内部组织架构往往是，根据许可职权原属部门，作适当归并后分别设置相应科室，来具体行使许可审查的职责。比如常州市武进区行政审批局内设了市场准入审批科、投资建设审批科、社会服务审批科、综合审批科和现场勘查科等机构。这当然在分类的基础上达到了一定范围内职权集中的效果，并且在需要进行协调时，也从原本的行政机关之间的协商变为了行政机关内部的沟通。但由于内部处室仍然分立，相互之间协调是否顺畅，仍然有赖于沟通机制的建立；组织机构上的合并，并不能直接达成职权整合的效果。
