一、引言 近年来，为了优化营商环境，加强社会信用体系建设，政务诚信、诚信政府已成为法治政府建设应有之义，政策文件频出，举措天下，润泽于民。然而，学术研究却是另一番景象。诚信政府理论先后经历了三次洗礼，一是诚实信用在行政法上的援用，二是借鉴德国的信赖保护，三是从英国引入合法预期。在20世纪末到21世纪初，对上述理论有过一段较为集中、活跃的学术争鸣。热闹之后归于沉静，似乎不再有新的理论争点，对有关西方理论也好似洞若观火。著述不多且平淡，人们好像已经慢慢失去了对这个话题的探索兴趣。 然而，诚实信用、信赖保护、合法预期相伴相生，这一现象本身就说明它们之间边际模糊、难以辨析。很多根本问题还没彻底澄清。既然已有“诚实信用”，为何还要“信赖保护”?它们之间究竟是什么关系?是继续采用“诚实守信”或者“信赖保护”，并汲取众家之长?还是改辕易辙，以“合法预期”取而代之?归根结底，诚信政府的理论构造何去何从?怎样回应实践诉求? 为此，必须厘清诚实信用、信赖保护和合法预期之间的相互关系，不拘泥于术语，也不刻意评价援用私法诚实信用、德国法上信赖保护和英国法上合法预期之间孰是孰非、各自优劣，而是探究我们引入之后是如何解读、运用和发展的，它们之间发生了什么“化学反应”，我国诚信政府实践已经汲取了什么，还应当采撷什么。归根结底，是要回答我国的诚信政府建设究竟需要怎样的内涵、规则与构造。本文在勾勒各自理论结构的基础上，通过分疏有关立法、规范性文件，探寻法官所持态度，发现在我国，诚实信用实际上汲取了信赖保护，而我们对信赖保护的误读，又恰好叙述了合法预期。这个环环相扣的过程最终催生了我国特有的理论结构，且有必要进一步积极汲取合法预期元素，使有关理论臻于完善，全面回应诚信政府建设的实践诉求。 二、对三大理论的述评 从学术上看，诚实信用、信赖保护和合法预期相继出现，最初从民法上借用诚实信用，开启了诚信政府建设。之后，关注并转介了德国法的信赖保护。旋即又引入了英国法的合法预期。它们交横绸缪，共栖共生。 (一)源起于诚实信用 且不说民国行政法教科书早有涉猎，大概在20世纪末，我们又借由我国台湾地区的文献重新关注，诚实信用原则虽“向为私法之原则”，然“不独私法，对于公法、宪法亦可适用”。①或许是因为诚实信用的道德规范色彩较重，“抽象模糊”，“不易被准确量化或直接进行操作”，②极少行政法教科书将诚实信用胪列为行政法基本原则，即便采用，也不忘裹带上信赖保护。③ 至于适用的基础，行政法上历来就有借用民法原则、私法公法共享原则两种解释。前者也称“类推适用”，后者又有“一般法律思想理论”“法之本质说”“法之价值说”，认为私法发达在前，公法在后，诚实信用不为私法专有，只是私法较早发现，它应当是公法和私法“共通之法规范。”④有的法官也认为，在行政审判中适用诚实信用原则，属于“适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，“诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则”。⑤ 从行政法上对诚信、诚实信用、诚实守信的研究看，大致有两种方法：一个是近似民法上诚实信用的阐释，另一个是探寻与行政法结合的解释。 1.贴近民法上的诚实信用，从道德、理念上对政府提出基本要求 “诚实信用原则作为行政法原则，从字面意义来解释，至少对行政机关提出了‘诚实不欺’与‘信守承诺’两项要求，这也是国内行政法学界对诚实信用原则之基本要求的共识。”⑥而且，还应当进一步包含私法上也有的“善意”和“信任”。诚信作为行政法上的一项基本原则，必定是“民主政府必备的品质”。⑦从政治道德出发，胪列出来的具体适用，可以说，遍布行政法，从行政立法、行政行为到行政司法，无处不在，“这种普适性体现在行政法律规范、行政主体的行政活动、行政救济、行政主体与行政相对人的外部关系以及行政内部关系的各个领域”。⑧ 2.探索与行政法的密切结合，转换成行政法上的规则构造要求 努力分疏在行政法上的具体适用，首先，行政法上的诚信原则，实际上超越了道德上的诚实，更加注重行政权力的行使必须是理性的，“侧重于政府机关的所作所为，公权力是否合法合理”，⑨要实现法的安定性，“抑制因行政法变动带来的负面影响”。⑩一些法官也指出：“行政机关作为社会事务的管理者，所为行政行为应具有稳定性，不得朝令夕改，其做出的承诺应当信守。”(11)从道德伦理到法的安定性，诚信原则才真正开始向公法原则过渡。其次，也有学者主张，在行政立法中也适用诚信原则，包括法律“不得溯及既往”“法律变动中的信赖保护”，(12)“否则，法律就不符合社会共同体赖以存在的基本道德，就不为社会所接受，也就不可能有法的效力”。(13)在本文看来，法不溯及既往是关于法的时间效力的原则，在法律的立改废过程中注意保护信赖利益，是立法政策中一向必须考量的因素。这些都不需要诚信原则加持。最后，诚实信用已经逐渐转换为依法行政要求。学者类推出的很多行政法内涵，比如，行政权的行使必须以公共利益为目的，“信息真实、准确、全面”“行政决定应当公平合理”等，早就是依法行政的应有之义。对依法行政真正有增量价值，并由法官裁判形成精细化的规则，构成了基础性二元结构，一是要“恪守信用”，在行政协议、行政允诺、行政承诺上兑现先前所作的承诺、约定。二是行政机关不能随意撤销行政决定。从判断标准到保护方式，实际上与信赖保护趋同。诚信就是对信赖利益的保护。(14)
