法典通常被认为是法律发展的最高形式和衡量一国法治成就的重要标志。随着我国法治建设的不断进步，推动主要门类法律规范的法典化已经逐步成为各界共识。在民法典编纂完成后，行政法法典化的任务进入了议事日程。习近平总书记指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”①《全国人大常委会2021年度立法工作计划》进一步提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。② 事实上，行政法法典化曾一度成为我国改革开放初期行政领域立法工作的首要目标，但因为历史条件的局限而未能实现。近年来，得益于行政法学理论和实践的蓬勃发展，同时也受到民法典颁布实施的鼓舞，学界开始重新思考行政法法典化问题，③并提出了先编纂行政法总则再编纂行政法典、④单行法先行、⑤编纂行政程序法、⑥编纂基于程序主义进路的行政法典、⑦编纂行政法通则、⑧编纂行政基本法典、⑨采取兼顾一般行政法和专门行政法的法典化路径⑩等不同主张。与此同时，由于“行政法没有统一的法典”曾被认为是行政法的主要特点之一，也有观点认为行政法不能、不宜法典化。(11) 有鉴于上述争论，本文拟就行政法法典化的基础性问题——法典化的必要性与可行性作一探讨，旨在论述行政法法典化对于行政法治发展和国家法治文明进步的重要意义，并阐明当前行政法法典化所具备的政治基础、实践基础、理论基础。同时，本文也将就行政法法典化的方案与模式进行辨析，以期推动学界形成共识，并为未来的行政法法典化工作提供参考。 一、行政法法典化的时代需求 伟大的时代呼唤伟大的法典，伟大的法典成就伟大的时代。推进行政法法典化，编纂一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的行政法法典，对于完善法律规范体系、建设法治政府、保障人民权益、建设社会主义现代化强国、推动世界法治文明进步都具有重大而深远的意义。 (一)行政法法典化是形成完备的法律规范体系的必然要求 “立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”(王安石《周公》)科学完备、统一权威的法律规范体系，是建设中国特色社会主义法治体系的制度基础。全国人大常委会于2011年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但这并不意味着我国法律体系已经足够完备。“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”(12)中国特色社会主义法律体系应当与时俱进和不断发展完善，这既表现在立法内容的充实和丰富上，也表现在立法形式的创新和提升上。 中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅，以宪法相关法等多个法律部门的法律为主干。在刑法、民法、行政法这三大基础性的法律部门中，刑法的法典化于1979年就已经实现，1997年《刑法》的颁布是对刑法典的全面修订，当前刑法学者所主张的“再法典化”实质上是对现行刑法典的修改；(13)经过多年努力，民法典也已经编纂完成。唯独在行政法领域还缺少统一的法典，这在很大程度上影响了中国特色社会主义法律规范体系的完备性。 当然，主张行政法法典化，并非仅仅因为刑法和民法已经实现了法典化，行政法也应有法典这一形式层面的理由，而是因为法典的缺位确实对法律体系的科学性、完备性造成了实质影响。我国以《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》这“行政三法”确立行政活动的主要的程序和实体规则，并以《行政诉讼法》《行政复议法》《国家赔偿法》确立行政活动的监督和救济规则。之所以要以单行立法的形式对行政处罚、行政许可、行政强制作出分别规范，是由当时的立法条件所决定的——在探索制定统一的行政法通则和行政程序法均未成功的情况下，立法思路转变为“将实体行政中几项重要行政行为制定为单项的小法典，以适应我国在建立社会主义市场经济和社会秩序行政时的特殊国情和需要”。(14)这一立法模式符合客观需要和立法规律，但同时也存在较为明显的局限，即容易导致行政法律体系的空白、重复和体系性不强等问题。 第一，法规范缺失。从大陆法系国家行政法的发展来看，行政法的法典化与行政法学理的体系化发展紧密相关。以奥托·迈耶为代表的行政法学者通过对经验对象的抽象化作业，形成了“行政行为”这一基础性概念，并不断地推进行政行为的类型化和型式化，“将行政过程与体系的关键性概念联系起来”，让普通行政法发挥其储存器的作用，减轻行政和法院裁判实践的负担。(15)但“行政三法”的抽象度和覆盖面有限，只能为有限的行政行为匹配法律后果，无法涵盖更多的行政活动，导致立法必定会存在漏洞和空白。这意味着行政法需要以更加概括性的规则来增加法律体系的包容度，从而保持其向社会现实的开放度。同时，当已型式化的行政行为逐渐增多后，为防止不同规则之间的抵触，也需要以更加基础性的规则来实现对整体法秩序的统率。从这个意义上说，行政法法典化既是必然，也是必要。 第二，法规范重复。分散式立法还会造成大量的法规范重复。已型式化的各类行政行为虽有其特征，但也存在众多共通性规则，如基本原则、效力、程序、期限等。由于缺乏基础性、通用性的法规范，这些规则只能在不同的单行立法中分别规定。大量相近甚至雷同条款的反复出现，导致了立法资源的浪费，也造成整个法律体系的冗杂。“行政三法”中存在大量此种情况，如《行政强制法》第8条与《行政处罚法》第7条对当事人陈述权、申辩权和获得赔偿权利的规定就基本相同，保障当事人陈述权、申辩权的主要制度设计也高度相似，完全可以被提炼、整合和统一。这同时也表明，如果继续沿用单行立法模式，面对亟待规范的各类行政行为，所耗费和占用的资源和法典化相比会非常巨大。(16)
