一、问题与进路 城乡基层治理是国家治理的基础，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。十九届四中全会提出加强和创新社会治理，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，推动城乡治理重心和配套资源向基层社区下沉。随着基层治理现代化和服务型政府建设的推动，网格化技术治理成为当前基层政府普遍重视的治理手段，特别是在沿海发达地区的城乡社会，网格化治理的推广和运作也更加成熟有效。发达农村地区因为经济容量大、就业机会多，吸纳大量外来流动人口进入，呈现出人口密集和事务密集的特点，乱摆摊、占道经营、群租房等事务众多。治理事务密集，居民诉求多样化，自然产生对基层公共服务和事务的极大需求，也需要基层政府建立更完善、回应性更高的基层治理机制。政府主导的联动体系和网格化治理能够与基层社会的需求有效结合起来，成为一种有效应对城乡社区复杂且边界清晰事务类型的治理方式。 学界对网格化治理的讨论主要有4个视角。第一是政府城市公共管理的角度，认为网格化是政府基于信息化技术和流程再造实现的政府城市管理的创新[1]，达到了公共服务流程再造的目的[2]。网格化治理是政府对传统组织管理体系的再组织化过程[3]，实现了政府对转型城乡社会由管理到治理的管理模式变迁[4]。第二是从国家权力下沉与基层社会互动的视角展开，认为网格化治理是行政力量下沉的过程，是通过资源、权威整合实现社会控制的目标[5]，在此基础上认为网格化治理通过资源重新整合和下放事权改写了基层社会管理的体制构造[6]。与此相近，有研究指出网格化是国家权力及资源向基层下沉并实现全方位管理的精细化装置[7]。在与社会互动层面上，学界普遍认为网格化治理加强了政府与市场、社会组织的互动合作，建立起政府服务与管理并重的体系[8]，并在搭建政府与社会组织协同共治平台方面起到积极作用[9]。第三是从基层行政与自治的角度讨论网格化治理存在的科层化困境。大部分研究者都是从国家与社会、行政与自治二分的视角分析网格化治理是政府单一主导的行政过程，加剧了社区的行政化和科层化，削弱了社区自治的空间和社会组织多元主体发育的空间。刘安认为网格化治理存在着技术化、科层化和行政化的弊端，行政化治理限制了社区社会资本的生成和发育[10]，也有学者认为网格化没能摆脱“网格化行政”的困境，使得社会管理内卷化的风险加大[11]。网格化治理仍旧处于传统的政府体制环境中，只是单向度的政府力量强力下沉，忽视社会系统的整体性特征[12]，并容易导致基层社会自治空间的萎缩和板结化[6]。第四是从公共行政、科层化管理角度对网格化进行理论上的解释，整体上认为网格化实现了对原有碎片化条块关系的协调与整合，认为网格化是政府通过技术改造条块部门间的利益、权责，实现了协调治理的制度化[13]。在流动性社会背景下，网格化也成为科层体系内部协同的制度创新[14]。但大部分学者对网格化都是持有质疑的态度，认为网格化仍旧是一种复杂化了的科层官僚体系，如网格化层级更多，人员、资源、制度更加科层化，统一的科层管理忽视了多样化的社区生态[15]，也并未有效整合科层组织之间分割的资源[16]。 上述研究对当前正在实践的网格化治理进行了结构化、制度化层面的运作机理阐释，也从科层官僚制、行政权力与社区自治等理论维度进行了讨论。但大都是从国家与社会二分的角度切入对网格化治理的认识和判断，并未对现实中网格化治理的具体实践和制度逻辑进行实然层面上的分析。基于此，本研究依托对苏南城乡地区实施的网格化治理实践的调研，通过分析网格化治理的功能和实践机制，形成对网格化治理和城乡基层治理现代化的客观认识和理论分析。 苏南吴中区位于苏州市的核心区域，下辖8个街道、7个乡镇和1个景区，常住人口113万。近十年来，吴中区城市化发展迅速，在政府主导的土地开发模式下，大量农村人口通过土地换社保转变为城市居民，城市化率达到72％，形成了大量转型社区。同时因为苏南工业化起步早、工业发达，城市就业机会丰富，吸引大量外来人口进入。高密度人口集聚到有限的公共空间，利益主体多元化，利益诉求多样化，对城市公共服务和基层治理体系提出了更高要求。吴中区从2017年开始成立社会综合治理联动中心，全面推行“一张网”工程基础上的网格化治理，提出了以区级联动中心为中枢，区、镇(街道)“两级指挥”和区、镇(街道)、村(社区)、基础网格“四级管理”为骨架的综合治理架构[17]。 二、社会转型与网格化治理的运行机制 城乡社区是社会治理的基本单元，也是连接国家政策与群众需求的中间接点。随着发达地区城市化发展和社会治理转型，原有的粗放式管理已难以有效应对城乡社会日益复杂、多样化的社会问题和服务需求。健全社区管理和服务机制，推行网格化治理和服务成为发达地区基层政府进行城市管理创新的重要选择。苏州吴中区为应对经济高速发展过程中出现的社会治理压力和满足群众多元化诉求，也在逐步探索网格化治理的实践创新。 (一)重构基层治理单元与治理资源 治理单元划分是城乡治理有效的基础，合理的治理单元能够保证治理资源的使用和治理目标的达成。传统城乡治理单元基本上是按照行政区划划定的，具有空间模糊性和边界不确定性的特点。发达地区城乡社区行政范围内人口密度大，公共事务和突发性事务密集，依靠传统的社区管理很难有效应对。网格化治理的前提是将城乡空间和管理区域划分为若干层级的网格单元，将治理资源延伸到城乡社区的“最后一公里”，实现治理单元的全覆盖和无缝隙状态。吴中区网格化治理将全区范围内的镇(街)划分为一级网格，村(社区)划分为二级网格，以管理片区为单位划分成三级网格，共划分14个一级网格、205个二级网格、942个三级网格。与网格划分相匹配的是网格治理资源的下沉，网格内公共事务的参与、处置主体不仅包括各级网格长，更配备了街道职能部门力量和社区非正式社会力量，如街道职能部门人员下沉网格担任网格指导员，社区内党员、代表、退休干部等社会性精英成为网格基础力量。多元主体力量配置到网格管理，相当于确立起网格责任人对网格内事务更为明确的包保责任，使得社区治理责任边界更加清晰，治理资源也更加充足。
