公共政策的初衷都是为了增进公众福祉，但在社会生活日趋繁复的今天，一项重大的公共政策在具体实施过程中，由于所涉因素复杂，往往出现动机与效果不一致，甚至事与愿违的情况。因此，精心设计，周密谋划，力求实现初衷与效果的统一，是当下制定公共政策需要重视的重大问题。国家文化公园建设也不例外。 我国国家文化公园建设突破了国外文化遗产和文化景观类国家公园的做法，将长城、大运河、长征、黄河、长江等体量巨大，具有重要影响的文物和文化资源作为建设对象，致力于打造中华文化重要标志；在思路设计上突破了行政区划和部门的窠臼，注重保护传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究等多种功能并举，具有很大的创新意义。国家文化公园建设实施以来，各地在推进过程中取得了可喜的进展，但也暴露出不少问题。如何完善国家文化公园建设值得深入研究。 “三个不确定”制约国家文化公园建设 笔者在调研中发现，从各地实施情况看，国家文化公园建设存在的问题可概括为“三个不确定”。 第一，空间边界不确定。科学确定空间边界是建设国家文化公园的前提和基础。国外无论自然类国家公园，还是文化遗产和文化景观类国家公园，都有确定的空间边界，而长城、大运河、长征、黄河、长江五大国家文化公园建设方案均没有规定明确的空间边界。究其原因，笔者认为，这五大文化公园历史和文化脉络复杂，难以在短时间内准确界定，只能模糊处理。这种处理办法虽然有利于各地因地制宜，但也导致各地制定规划时自行其是。各地在制定当地国家文化公园建设规划时，出于平衡所辖地区的需要，普遍出现了公园体量过大的情况。以黄河国家文化公园陕西段为例。2021年6月，陕西省发改委编制的《黄河国家文化公园(陕西段)建设保护规划(征求意见稿)》中显示，黄河国家文化公园(陕西段)面积约14.3万平方公里，超过陕西省国土面积的2/3。在如此巨大的空间里建设国家文化公园，其难度可想而知。 第二，文化标志物不确定。文化标志物是国家文化公园的核心要素。国外文化遗产和文化景观类国家公园的文化标志物大多明确、具体。以美国为例，美国福吉谷国家历史公园的文化标志物是独立战争时期美军统帅华盛顿屯兵于此留下的楼房、军营等遗址。由于我国文物和文化资源极为丰富，且地域性很强，国家文化公园建设方案中并没有对“具有突出意义、重要影响、重大主题的文物和文化资源”进行分类和说明，各地在文化标志物的开发上也是各取所需。比如，作为黄河国家文化公园建设的重要内容，河南省于2021年10月发布的黄河吉祥物由六个被称为“黄小轩、河小洛、宁小陶、天小龙、夏小鲤、平小牛”的卡通形象构成，这六个卡通形象分别源于黄帝文化、河洛文化、仰韶文化、中华龙文化、鲤鱼吉祥文化、镇河铁牛和三牛精神。这些黄河吉祥物具有鲜明的河南区域特点，能否为黄河流域其他省区所认同尚存很大疑问。 第三，建设资金、责任主体不确定。国家文化公园建设资金是一个难点。一是资金缺口大。从政府管理角度来看，国外文化遗产和文化景观类国家公园的核心功能是保护文化遗产和文化景观不受损害，尽管国家公园还有休闲游憩、科学研究等功能，但这并不是由国家公园管理机构直接承担的。我国把国家文化公园作为一项具有特定开放空间的公共文化载体，要承担系统推进保护传承、研究发掘、环境配套、文旅融合、数字再现等重点基础工程建设的职责，①而要实现上述目标，需要数额巨大且可持续的资金支持。二是缺乏稳定的资金来源。发达国家的国家公园运营主要靠财政支持，如美国就建立了以联邦财政拨款为主，特许经营和公私伙伴关系等为辅，经费渠道多元化的资金保障机制，并设立专项资金，专款专用、依法收支、及时公开。②我国国家文化公园建设资金采取的是中央和地方共担的方式——确定重点领域和范围，采取项目制，中央政府提供一定的专项资金，地方政府提供配套资金。实际上，地方仍然是项目建设资金的主要承担方。此外，囿于土地政策限制，项目用地问题也很难解决。笔者调研发现，中部某省几十个国家文化公园建设项目都因用地问题难以落地。三是责任主体不明确。发达国家的国家公园建设有相关法律法规保障，有专门的管理运营机构。以美国为例，1916年，美国国会通过了相关立法，并在内政部设立国家公园局，负责管理国家公园和国家保护区。我国国家文化公园建设尚处在起步阶段，目前尚没有相关法律法规；管理方式是由中宣部牵头成立的国家文化公园建设工作领导小组统筹，中宣部、国家发改委、国家文旅部、国家文物局等部委分头负责。名义上每个国家文化公园均有一个部委具体负责，但实际上在部委编制中并无相应的主管机构，目前是由相关司局代行管理职责。这种代管的方式导致责任主体不明确，缺乏可持续性，在地方也存在同样的问题。 做好“三个统筹”，实现初衷与效果的统一 为解决上述问题，完善国家文化公园建设方案，应做好“三个统筹”。 第一，统筹国家文化公园的空间边界和技术规范。一是严格界定空间范围。从国外文化遗产和文化景观类国家公园建设经验看，国家文化公园空间范围不宜过大。范围太大会造成文物和文化资源分布过多，功能区之间过于分散，公园与行政区划交叉重叠等诸多问题，应通过中央与地方协商、研究机构论证等，将各地国家文化公园的空间面积确定在一个科学合理的范围。二是制定国家文化公园技术规范。制定技术规范是国家文化公园健康有序发展的基础，包括国家文化公园的设立、规划、勘界立标、监测和考核评价等，做到有章可循。
