俄罗斯联邦是一个实行联邦制度的国家。在前苏联时期它是一个具有联邦特点的加盟共和国。苏联解体后，俄罗斯作为一个主权国家在联邦制度的性质、原则、结构形式上进行了深刻变革。探讨俄罗斯联邦制度的演变及其现行联邦制度，对于我们研究俄罗斯现行政治制度和内外政策具有重要意义。 一、十月革命后俄罗斯联邦制度的建立与变化 俄国起源于9世纪的基辅罗斯。 经过历代沙皇的长期征战和领土扩张，到第一次世界大战时期它已经成为横跨欧亚大陆的地域辽阔、民族众多的军事封建专制帝国。从沙皇彼得一世时期开始，把全国划分为省，派总督进行治理。当时沙皇政府与某些民族统治者之间曾签订有相互关系的条约，实行民族自治，如16～17世纪，沙皇与达吉斯坦、卡巴尔达等山地民族汗和其他大公签署的条约。尽管如此，沙皇俄国在上千年的历史中实行的是中央集权的单一制国家结构形式。 1917年“二月资产阶级革命”唤起了各民族的民族解放运动。十月革命胜利后，苏维埃政权宣布的民族自决权原则又进一步推动民族自治和独立的进程。国内战争时期在俄罗斯帝国的版图内宣布成立了60多个形形色色的民族国家政权，俄国各民族实际上是处于分裂状态。当时苏维埃政府正式承认了芬兰、波兰、立陶宛、爱沙尼亚和拉脱维亚等共和国为完全独立国家。这是俄罗斯帝国的第一次解体。为了在民族自治和自决权原则基础上，维护和实现各民族的联合和国家的统一，列宁提出了联邦制的构想。1918年1 月第三次全俄苏维埃代表大会通过了列宁起草的《被剥削劳动人民权利宣言》，宣布“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦”。（注：《列宁选集》第3卷，第404页。）1918年7 月在第五次全俄苏维埃代表大会上通过了俄罗斯联邦宪法。宪法指出，“凡生活习惯和民族成份不同的各省苏维埃可以联合为自治的省联盟。……这些自治的省联盟按照联邦制原则加入俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国”。当时在俄罗斯相继建立了自治共和国、自治的劳动公社、自治州等自治形式。1922年底苏维埃共和国联盟成立后，俄罗斯联邦作为组成苏联的一个加盟共和国继续保留了联邦制结构。在1923年俄罗斯废除了自治的劳动公社形式。在俄罗斯联邦的许多边疆区和州开始建立新的自治形式——民族专区，如1929～1930年建立的卡尔亚克、楚科奇、泰梅尔、埃文斯克、涅涅茨民族专区，使居住在俄罗斯北部和东北部地区的少数民族获得了自治。这样，在俄罗斯形成了三种不同形式的自治构成体。组成俄罗斯联邦的自治共和国是一种民族政治自治形式。它的特点是具有国家形式，设有最高立法、执行和司法机关，有自己的宪法和国籍。自治共和国不是主权国家，不具有退出加盟共和国的权利。自治州和自治专区是民族区域自治形式，它们是边疆区和州的组成部分。自治共和国、自治州和自治专区在保障自己地区综合的经济和社会发展上享有一定程度的自治权利。它们还通过派代表组成苏联最高苏维埃民族院和俄罗斯最高苏维埃来参与解决全苏联和俄罗斯联邦的国家事务。与民族自治形式并行，俄罗斯联邦还设有边疆区和州，它们是组成俄罗斯联邦的行政区域单位。在苏联发展的不同时期俄罗斯联邦的结构形式也发生了很大变化。一些自治专区和自治州发展成为更高一级的自治形式。原来是组成俄罗斯联邦的一些自治共和国脱离俄罗斯联邦，成为组成苏联的加盟共和国，获得与俄罗斯联邦平等的主权国家地位。如中亚的一些自治共和国先后于1925年、1934年和1936年脱离俄罗斯联邦，建立了组成苏联的土库曼、乌兹别克、塔吉克、哈萨克和吉尔吉斯5个加盟共和国。到苏联解体前， 俄罗斯联邦共有16个自治共和国，6个边疆区、49个州和2个直辖市，5 个自治州和10自治专区。实际上俄罗斯实行的是联邦制、单一制和民族区域自治的混合型的国家结构形式。按照列宁的民族自治和自决权理论，由具有不同的历史、文化、语言和风俗的民族在自由自愿基础上建立联邦制国家，使它们享有充分的自治权利。然而，在苏联高度集权的行政命令体制下，各种民族自治形式所享有的自治权利是极其有限的。 80年代末期苏联的联邦制度出现危机。组成苏联的一些加盟共和国发表独立宣言，宣布脱离苏联。还有一些加盟共和国发表国家主权宣言，主张国家的主权权利。苏联的分离和主权化运动也在俄罗斯联邦内部激起同样的情绪。起草和签署新的苏联联盟条约的过程也起了推波助澜的作用。1990年4月10日和26日苏联先后颁布了《关于苏联、 加盟共和国和自治共和国之间经济关系基础》和《关于苏联与联邦主体之间权限划分》等法律。它们把自治共和国确定为联盟的主体和苏维埃国家，这实际上是赋予了各自治共和国以苏联主体的地位。1990年下半年组成俄罗斯联邦的许多自治共和国，如卡累利阿、鞑靼斯坦、巴什基尔、布里亚特、科米和马里等自治共和国，通过了国家主权宣言，更改自己的名称，放弃“自治”的概念，宣布自己为共和国。阿迪格、戈尔诺—阿尔泰、卡拉恰伊—切尔克斯和哈卡斯等一些自治州也把自己的地位提高到共和国一级，个别共和国甚至要求脱离俄罗斯彻底独立。与苏联濒临解体同时，俄罗斯联邦的统一也面临着严重威胁。1990年5 月俄罗斯联邦第一次人民代表大会决定起草俄罗斯联邦条约。目的是通过确立联邦制度的法律基础，根本扩大地方权力，克服危机，维护俄罗斯联邦的完整和统一。 二、苏联解体后俄罗斯联邦制度的危机与革新 1991年底苏联解体后，俄罗斯联邦也面临步苏联后尘的危机。俄罗斯严重的经济危机，俄罗斯总统与联邦最高苏维埃之间旷日持久的权力斗争更增加了各民族共和国和地区的离心倾向。1993年初美国卡内基和平基金会的分析家保罗·戈布尔曾断言，俄罗斯联邦一年之后将不复存在。然而，“俄罗斯联邦灾难性崩溃的预言没有被证实”。（注：叶利钦1996年总统咨文，《俄罗斯信息报》1996年2月24日。） 俄罗斯联邦通过签署联邦条约，制定和通过新宪法，与联邦主体签署双边条约等步骤和措施，遏止了各种独立和分散化运动。 起草俄罗斯联邦条约的工作从1990年5月开始， 长达一年半的时间。提出和审议了20多种构想和方案。一种观点主张，在俄罗斯居民占绝大多数的边疆区和州的基础上建立俄罗斯共和国，然后与其它共和国建立俄罗斯联邦。另一种观点主张，完全抛弃联邦建设的民族区域原则，在国家经济地理区域的基础上建立联邦单位。第三种模式是，把民族共和国、边疆区和州、民族自治实体确定为俄罗斯联邦的主体，建立新型联邦关系。最后达成的一致意见是，俄罗斯联邦国家权力机关为一方，组成俄罗斯联邦的共和国、边疆区和州、莫斯科和圣彼得堡市、自治州和自治专区为另一方，就划分管辖对象和职权问题签署条约。 1992年3月31日在克里姆林宫圣乔治大厅，俄罗斯联邦最高苏维埃主席哈斯布托夫和俄罗斯总统叶利钦代表俄罗斯联邦与联邦各主体的全权代表签署了联邦权力机关与组成俄联邦的共和国之间，联邦权力机关与组成俄联邦的自治州和自治专区之间，联邦权力机关与组成俄联邦的边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市之间关于划分管辖对象和职权的三个联邦条约，统称联邦条约。联邦条约于同年4月10 日俄罗斯联邦第六次人民代表大会上获得通过，并将其列入4月21日修订的俄罗斯联邦宪法文本。 俄罗斯联邦条约不同于1922年苏联成立盟约，它不是建立新的联邦国家的基础条约，而是革新联邦制度的法律文件。首先，它改变了过去在联邦制的形式下高度集权的体制，实行分权制度。它实质上是联邦中央与联邦各主体之间划分权限的条约。按照联邦条约，共和国、边疆区和州、莫斯科和圣彼得堡市、自治州和自治专区获得了从未有过的非常广泛的权力，其中包括政治、经济、立法、对外经济联系等方面的职权，同时，也相当广泛地巩固了联邦中央的职权。其次，确定了俄罗斯联邦的三种主体形式。以前的自治共和国改变了自治地位，成为组成俄罗斯联邦的“主权国家”。边疆区、州、莫斯科和圣彼得堡市不再是垂直的行政区域单位，它们被赋予联邦主体的法律地位。自治州和自治专区也享有联邦主体的平等地位。从而形成了由共和国，边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市，自治州和自治专区三种主体形式构成的新型联邦关系。联邦条约对于维护俄罗斯联邦的统一具有重要的意义，然而，在实践上它不仅遇到了挑战，也暴露了本身存在的一系列问题。首先，车臣共和国和鞑靼斯坦共和国拒绝在联邦条约上签字。1992年3 月车臣最高苏维埃批准共和国宪法，自行宣布车臣共和国独立。同年3月21 日鞑靼斯坦共和国就脱离俄罗斯联邦问题举行全民公决，有61%的人赞成脱离俄罗斯。3月31日鞑靼斯坦没有派代表参加签署联邦条约。其次， 一些边疆和州不满于实际上的不平等地位，纷纷提出建立共和国的要求。联邦条约签订后，边疆区和州被提高到联邦主体的地位，扩大了法律调整和管理权限，但是，与组成俄罗斯的各共和国相比，它保留了实质上是单一制国家的集中领导体制。如果说共和国可以自主地确定分权模式，选举自己的总统，组成政府，建立宪法法院和最高法院，那么，边疆区和州的法律政策要严格服从于联邦中央的政策，由联邦法律相当具体地规定边疆区和州政权机关活动的组织原则，甚至由俄罗斯总统直接任命执行权力机关首脑。俄罗斯人占俄罗斯全部人口的83%以上，与共和国相比，边疆区和州的代表权受到了限制。按照1992年4月修订的俄罗斯联邦宪法，在俄罗斯联邦最高苏维埃民族院的构成上，一半是来自共和国、自治州和自治专区的代表，另一半由边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市的代表组成。按照职务只有组成俄联邦的共和国的部长会议主席属于俄联邦政府成员。还有联邦的预算资金主要依靠边疆区和州来形成，一些共和国拒绝向联邦中央国库上缴税收收入，联邦中央对其它一些共和国还给予补贴、资助和大量优惠。边疆区和州所处的实际地位的不平等，不能不引起它们的强烈不满和反对。为此，一些边疆区和州采取了共和国化这一极端斗争形式。1993年10月斯维尔德洛夫斯克州苏维埃会议决定将该州改名为乌拉尔共和国。沃洛格达和车里雅宾斯克两州、滨海边疆区也宣布成为共和国。其它一些州也准备宣布成为共和国。这种共和国化潮流不是要谋求独立或半独立，而是反映了边疆区和州争取平等的联邦主体权利的要求。
