一、问题的提出 新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第80条第1款规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”这一规定为区域协同发展工作机制构建了四个法律要件：第一，主体是县级以上地方政府，而非政府部门或乡镇政府。第二，政策依据是国家区域发展战略，当前多表现为中共中央和国务院批复的区域发展规划及国务院批复的实施方案，体现了中央关于区域治理的决策和意志。第三，原则是地方实际需要。机构设置的需要原则，是新中国成立以来《地方组织法》一直坚持并在行政机构设置中得以贯彻的原则，①也是区域协同发展工作机制需要贯彻的原则。第四，目标是实现跨行政区的政府合作。基于行政区划制度，任何县级以上地方政府都无权领导或监督辖区外的地方政府，为了实现区域发展目标只能共同决策，开展区域合作。 区域协同发展工作机制的规定是全国人大“贯彻国家区域协调发展战略，总结地方实践经验和做法”而新增的规定。②那么，要厘清区域协同发展工作机制的内涵和外延，就必须总结和梳理地方政府已有的实践经验。已有的实践经验包括组织法和行为法两个方面。《地方组织法》所规定的区域协同发展工作机制是组织法机制。有关区域合作的组织法实践，有上级组织和合作组织两类。上级组织可以设立特定机构对跨行政区事务进行统一治理，如长江航运管理局、太湖流域管理局以及江苏省税务和市场监管部门在江阴—靖江合作园区的派驻机构等。③上级组织也可以设立旨在领导、组织和推进区域合作的机构，如京津冀及周边地区大气污染防治领导小组等。但上级组织所设立的机构并非跨行政区政府间的合作治理机构，并非《地方组织法》第80条第1款规定的调整对象，也不是本文讨论的对象。跨行政区政府间最为普遍的合作治理机构是议事协调机构即各种联席会议，其次是管理型的合作机构。两者不能混淆，后者是一种持续运行的机构。④管理型合作机构具有对公众的行政职权，涉及机构及职权法定原则，是组织法的调整对象。到目前为止，它基本上有三类，即合署办公、派出机关和法定机构。 2004年12月，新疆维吾尔自治区宣布，在不涉及乌鲁木齐、昌吉回族自治州行政区划调整的前提下，成立自治区党委的派出机构乌昌党委，专门负责领导和推进两地的合作。2005年，昌吉回族自治州所属米泉市和乌鲁木齐市所属东山区成立米东新区，米泉市和东山区的计划委员会、财政局、建设局、规划局、招商局、外事侨务旅游局、行政执法局等实现合署办公，由此实现了两地市场、财政和规划的统一。⑤不过，合署办公不到两年，两地即合并为乌鲁木齐市米东区。⑥目前具有代表性的合署办公是长三角区域合作办公室。它并不是长三角三省一市相应机构的联合办公，而是三省一市派员组建的联合办事机构，其“主要职责是负责研究拟订长三角协同发展的战略规划，以及体制机制和重大政策建议，协调推进区域合作中的重要事项和重大项目，统筹管理合作基金、长三角网站和有关宣传工作”。⑦ 根据《地方组织法》第85条，省、自治区政府，县、自治县政府，市辖区、不设区的市政府，都可以设立派出机关。根据国务院办公厅转发的商务部等部门文件，县级以上地方政府在国家级经济技术开发区都可以设立管委会作为派出机关，故《地方组织法》未规定的直辖市和设区的市政府也可以设立派出机关。⑧由此，在较长时间内，派出机关被用于区域合作的管理机构，成为地方政府跨行政区共设机关的一种形式，如江苏江阴—靖江管委会和洋山保税港区管委会。 区域合作中，无论是合署办公还是作为派出机关的管委会，在《地方组织法》修订前都存在机构设置的合法性危机。⑨为此，身处改革前沿的深圳市考察了香港特别行政区以及新加坡在行政系统以外设立法定机构的经验，并在先于全国开展的事业单位分类改革中提出了探索法定机构的设想。⑩2008年，深圳市在关于探索中国特色社会主义示范市的文件中，明确指出需要借鉴新加坡经验探索法定机构。(11)随后，深圳开展了多项法定机构立法。2015年，青岛市在其蓝色硅谷核心区建立了长江以北首个法定机构青岛蓝色硅谷核心区管理局。现在，法定机构已经成为全国许多地方经济技术开发区、保税区和自由贸易试验区选择的管理机构。 区域协调和区域合作是我国地方治理的一项改革创新。合作方地方政府在建立合作管理机构时，放弃了派出机关选项，而选择法定机构。2010年国家发改委印发的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》允许前海深港现代服务业合作区探索完善法定机构，负责前海管理、开发工作。2011年的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》第7条规定，在前海合作区设立深圳市前海深港现代服务业合作区管理局，定位为实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。第8条第4款规定，前海管理局的高级管理人员可以从中国香港或者国外专业人士中选聘。(12)此后，长三角示范区执行委员会和横琴粤澳深度合作区执行委员会也选择了法定机构的定位。 经济管理学在20世纪80年代末就关注到了新加坡法定机构在经济起飞中的作用并持续研究，(13)公共管理学也在20世纪90年代跟进研究。(14)21世纪以来，有关学科开始积极关注国内法定机构实践的研究，形成了较多重要成果，积极支持了地方对法定机构的探索。(15)遗憾的是，法学界几乎不关注法定机构，原因可能在于组织法上对它并无规定，而授权理论可以解决法定机构所引发的责任诉求。
