DOI：10.16382/j.cnki.1000-5560.2022.05.001 2020年《中华人民共和国民法典》的颁布实施是我国法治进程中的大事。习近平总书记评价，这是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果(习近平，2020)，并指出民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例。要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作(中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室，2021)。2021年3月8日，栗战书委员长在全国人大常委会工作报告中指出，要“适时启动条件成熟领域法典编纂工作”。其后，全国人大有关部门组织了多次研讨，对各个领域法典编纂的可行性进行了分析、论证。其中编纂教育法典，既有教育领域较为成熟的法律规范为基础，同时，教育法又相对独立，与其他领域和部门立法的交叉较小，条件相对较为成熟。全国人大常委会2021年立法工作计划中提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，这标志着研究编纂教育法典已经被列入立法机关的工作日程。 对照民法典的编纂，编纂教育法典无疑也将是一个庞大、复杂的系统工程，既需要根据教育立法的进展和法治实践的需求解决现实问题，也需要对教育法律的概念、范畴、体系、逻辑等进行全面的理论梳理和研究。教育法典的研究和编纂工作，应当是渐次展开、逐步深入的过程，既不可能一蹴而就，也不可能仅凭一己之力在短时间内完成。因此，当前应立足于现有理论和实践基础，围绕教育法典编纂的基本问题进行探讨。 一、教育法典编纂的现实基础 法典化一般是指某一规范性法律文件形式和结构的集约化、系统化和规范化。对照民法典的框架与内容，教育法典的目标应当是将教育领域的法律规范集中在一起，从教育和教育治理的基本原则、目标宗旨出发，按照一定的逻辑和方式进行组合编排，形成涵盖教育各方面及各领域的重要制度、体制机制、主要法律关系、主体权利义务的具有内在联系的统一法律规则体系。 教育领域可以法典化，其现实基础在于已经具备了以下几个条件：一是有充足的现有法律为基础，现有法律规范基本涵盖了教育的主要领域和法律关系。法典编纂需要对一个部门、一个领域现有法律规范进行加工整理，并集中进行立改废。因此，首要的条件是这个领域已经形成了较为完备的法律制度。目前，颁布实施的教育法律已有7部。包括综合性的教育法，规范专门教育领域的义务教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例和民办教育促进法，以及规范特定主体权利义务关系的教师法。学前教育法已经纳入立法规划，正在制定过程中。从教育领域看，主要方面特别是学校教育的各个层次、领域，除了中等教育中的普通高中类型外，都已经建立了明确的法律规范。2021年10月，全国人大常委会审议通过了家庭教育促进法，建立了家庭教育的基本法律规范。因此，教育领域的法律规范内容全面，从“量”上看，足以成“典”，编纂在一起的法律条文能够满足教育领域的各方面需求。同时，近5年教育法、高等教育法、民办教育促进法已先后完成修订，职业教育法、学位条例、教师法正在修订过程中①，预期在1-2年内，所有现行教育法律都将处于根据实践要求完成修订的状态，能够反映教育实践的最新进展。因此，教育领域法典编纂也满足了“质”的要求，即现有法律总体与实践需要相适应，不需要在编纂过程中进行全面的修改或者补充，这会大大减少法律条文重新创设或者大幅度修改的工作量，从而降低立法难度。 二是教育法律规范之间有内在的逻辑，具备总则和分则结构，法律规范可以根据统一的原则或者规则加以整合。对照民法典的编纂，从民法通则到民法总则，都与合同法、物权法、侵权责任法等民事法律有明确的总分关系，并且调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系这一民法的基本原则贯穿始终。而在教育领域，教育法处于统领地位，规定了教育的基本原则、基本制度，教育主体的基本权利义务关系等，具有了教育领域基本法的形态，也事实上具备了基本法的功能。可以说，与民法体系类似，我国现行的教育法律体系中教育法具有抽象程度高、普适性强等与民法总则相类似的特征，且其他单行法多以教育法作为立法依据(周洪宇、方皛，2021)。教育法所规定的学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、学位等教育基本制度，相应地都已经或者正在制定专门的教育法律。各部教育法律中，围绕着国家教育权和公民受教育的权利义务，构建法律规范体系的脉络也相对比较清晰，且规范的内容也具有较强共性，都包含教育方针原则、学校、教师、学生、条件保障等内容。因此，教育领域的法律具备了整合的可能性，可以围绕基本原则、核心概念，以教育基本制度、基本关系为线索，进行科学整理、系统构建。在法典编纂过程中，可以消除其中存在的矛盾冲突，调整不衔接不协调的表述，去除重复的内容，同时针对新情况、新问题加以适当的修订和完善，从而有效增强教育法律规范的系统性、科学性和针对性。 三是教育领域的制度已经基本定型，编纂法典与深化教育改革并不冲突，还可以妥善处理改革与法治的关系。法律一般是政策、制度定型后的产物，法典更是一个领域制度的集大成者。党的十八大以来，按照坚持深化教育改革创新的总要求，教育领域开展了系统性的综合改革。2017年印发《关于深化教育体制机制改革的意见》后，党中央、国务院出台了系列改革文件，涉及学前教育、职业教育、教师、教育评价等诸多方面。②这些文件的出台和落地实施，解决了教育改革的顶层设计问题，标志着中国特色社会主义教育制度体系的主体框架基本确立，一些长期制约教育事业发展的体制机制障碍得到破解，教育面貌正在发生格局性变化(新华社记者，2020)。教育领域改革举措的深化和落地，为教育法典编纂奠定了较好的实践经验和制度基础，能够避免出现法律规范与改革实践不相适应的问题。 四是教育法典编纂形成了工作共识和实践基础。启动教育法典编纂研究，还有一个十分关键也可以说是具有决定性影响的因素，就是立法机关和主管部门形成了高度共识。教育法典编纂是一项系统的立法工程，同时又是行政领域的立法，没有这个前提，它是很难列入立法规划并得以实质性推进的。在2020年十三届全国人大第三次会议上，由全国人大代表葛道凯领衔，32位代表联名提出了《关于编纂教育法典的议案》。这是教育法典编纂第一次出现在立法机关的日程中。巧合的是，民法典就是在这次会议上通过的。因此，会后这一议案受到了高度重视，被列为年度的重点议案。全国人大教科文卫委、全国人大常委会法工委围绕议案办理专门召开会议，听取意见。教育部作为主管部门，对编纂教育法典的建议给予了积极回应，并表示全力支持。因为从实践的角度看，教育立法的现实需求十分强烈，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中就提出了教育法律“六修五立”的目标。但受限于立法资源紧张等因素，到2020年这一任务离如期完成还有较大的距离。以一般的行政立法程序，制定或者修订一部法律，从主管部门动议起草，到全国人大审议通过，比较顺利的大概也需要3-5年的时间。如果不创新立法机制，教育立法资源紧张与立法需求强烈之间的矛盾是难以克服的。2013年，教育部曾提出教育法律一揽子修订案，一次性启动修订教育法、高等教育法、民办教育促进法等三部法律，并最终完成。这种对教育法律相关条文进行统筹考虑、一体修改的做法，大大提高了立法特别是修法效率，也成为支持教育法典编纂的实践基础。因此，无论是答复全国人大议案，还是参与法典编纂工作的研讨，教育部作为主管部门和教育法律的主要起草部门一直都表示积极支持。可以说，完善中国特色社会主义法律体系的大环境和整体要求，与适应依法治教实践要求的部门需求高度契合，共同促成了教育法典由理论设想转化为法治建设的实践目标。
