中国学界最早开启行政法典化的设想始于20世纪80年代初，全国人大常委会法工委成立行政立法研究组的首要任务就是制定一部行政法通则，但是由于各方面条件均不成熟，中国行政法律体系转而开启单行法先行的发展路径。目前，我国行政法律制度体系已经基本形成。但民法典的成功再次点燃了行政法学界启动行政法典编纂工作的热情和雄心。“制定行政法总则的时机已经成熟，我们有能力借鉴民法总则的立法技术将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。在行政法总则的指引下，进一步制定行政法分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。”①学界对行政法典化的必要性已经基本形成共识，差异只是制定行政法典的路径选择和时间表。 本文希望从行政法典制定过程中如何协调国家治理改革与法典化的关系，如何对现行行政法律和重大政策措施进行取舍与整合，如何吸收我国近年来法治政府建设的成果等维度展开讨论。同时，立足于行政法律体系基本法的定位，提出行政法典的体例安排和规范构成的建议。 一、行政法典巩固行政体制改革成果 法律要巩固改革成果，并为改革提供保障。改革开放以来，我国行政领域开展多项重大改革并取得显著成效。例如，在行政组织法领域，先后开展了八轮党和国家机构改革。在行政行为法领域，开展行政审批制度改革、放管服改革、相对集中行政处罚权改革、综合行政执法体制改革以及商事登记制度改革等。在行政争议解决领域，开展行政复议体制改革、行政审判体制改革等。应当说，一系列国家治理改革对于优化政府职能，提高政府治理能力，规范行政行为，实质性解决行政争议等产生重要作用。面对历年来多项行政体制改革，行政法典应当吸纳哪些改革成果，需要考虑两个主要因素：一是治理改革与行政权力的相关度。行政权力是行政法的核心要素，行政法的理论体系围绕行政权配置(行政组织法)、行政权运行(行政行为法)以及行政权的监督和救济(行政复议和行政诉讼)展开。因此，涉及行政组织、行政行为、行政复议和行政诉讼的改革事项，应当作为行政法典的参照领域。二是治理改革的重大程度。行政法典是行政法律体系的顶层设计，只有涉及行政权的重大改革事项才有可能纳入法典，微观领域的涉权改革则应由其他行政法律予以规范。 (一)党和国家机构改革之法典化 我国行政组织领域开展的多项改革，直接涉及行政组织法定原则、党政合署机构的法律地位以及行政编制等行政组织法基本问题，因此，其在行政法典中应当予以规范。 1.从行政机构改革实践中提炼行政组织法基本原则 改革开放以来，我国行政改革主要围绕机构精简和职能转变展开，大部制改革、综合执法体制改革、简政放权等重大改革，虽然改革目标不同、侧重点有别，但总体呈现出打破固有权力边界，强化管理职能整合以及行政系统一体化的整体政府发展趋势。②近年来，我国行政领域开展的相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、综合执法体制改革等都是为了克服条块分割行政体制导致的部门化和碎片化管理造成的弊端。可以说，持续推进的行政体制改革通过机构整合、功能整合等方式，呈现出以行政整体性为价值理念，以公民需求为导向，以协同合作为运行保障的基本特征。“整体治理原则”更加突出其作为行政组织法的基本原则的地位。同时，由于行政审批局、综合执法局等集中行使权力的行政部门的设立，审批机构、行业主管部门以及综合执法部门之间的相互衔接成为决定改革效果的关键。因此，推动行政权力运行过程中不同环节之间“协同协作原则”的确立，必然成为行政法典关注的重要任务。此外，从提取共性原则的角度而言，《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)中均有关于“精干原则”的规定，目的是确保组织设置和人员配置符合高效行政的标准。因此，将该原则作为行政组织设置的一般原则具有合理性。综合上述分析，在行政法典中行政组织篇的法律原则部分，至少应当包括整体治理原则、协同协作原则和精干原则。 2.将党政合并合署组织规则嵌入法典 党政机构合并合署是深化党和国家机构改革的一项重要举措，目的是加强党的全面领导，提高政府执行力。部分党政机构的一体化改革必将对行政组织法体系产生深远影响，未来的行政法典也必须回应这一机构改革重大举措。一是要在法典中创设党政合署机构的基本规则。《深化党和国家机构改革方案》中涉及大量的党政机构合并合署改革，但在我国现行的《国务院组织法》和《地方组织法》中均没有关于党政合署机构的规定，需要结合党和国家机构改革方案的价值导向凝聚法理原则，明确党政合署机构的地位和权能。二是要创设行政编制的基本规则。行政编制是行政组织的基本要素，目前我国行政编制没有法律规范，主要依据是《中国共产党机构编制工作条例》，该条例的性质属于党内法规。行政编制兼具政治属性和行政属性，有必要将行政编制的若干核心规范提升为国家法律。因此，在行政法典中对于编制管理原则、编制类型、编制方案及其程序等进行规定。
