文章编号：1674-5205(2022)04-0003-(012) 中图分类号：D902 文献标识码：A 习近平总书记历来关注民主制度的建设，强调“我们要适应扩大人民民主、促进经济社会发展的新要求，积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”。①2019年11月，在上海考察时，习近平总书记提出的“全过程人民民主”理念，成为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的指引和遵循。②党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”③这一重要论断，不仅涉及全过程人民民主的内容、机制、方式，也关涉全过程人民民主的价值、功能、目的。需要指出的是，民主与法治本身密不可分，民主是法治的基础和源泉，法治是民主的保障和维系。正因如此，全过程人民民主需要在法理上进行疏释，以进一步了解其法治意蕴与法治要求。本文结合习近平总书记有关民主问题的相关论述，从程序与实体、手段与目的、过程与结果三对关系的角度上对全过程人民民主进行法理释读，以就教于名流方家。 一、程序与实体 从直观的意义上而言，民主首先是程序上的，即通过法律程序的民主化，使人民群众能够参与国家和社会事务的管理。人类社会的治理经验表明，要达成国家治理的最优化，民主是一种最好的管理和决策程序。“通过协商和民主程序形成的政策要比不通过这些而产生的政策更好、更明智。”④相较于人治之下“法自君出”以及官僚独断专行的治理模式，民主汇集人民的意志、集中人民的智慧、反映人民的诉求，从而将人民的意愿体现在国家管理和社会管理的决策之中。习近平总书记明确指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的。中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”⑤可见，民主是党的执政和国家治理的前提和基础，通过民主的体制、机制，将人民群众的诉求和愿望体现在政策与法律的制定之中，政策与法律才具有合理性和正当性；同样，只有尊重人民的主体地位，在决策中贯彻民主原则，才能集中人民群众的智慧，使政策与法律具有科学性、合理性。 就民主作为一种程序而言，习近平总书记的著述中主要涉及决策程序、立法程序及参与程序三个主要方面的内容。(1)决策是党和国家对经济发展、社会进步和文化繁荣方面所进行的规划、决定。由于决策所涉及的利益面较广、风险性较大，所以其是否科学、合理，不仅关系到党和国家整体事业的推进，而且影响着千千万万人民群众的切身利益，为此在决策时必须慎之又慎，强调和坚持全过程人民民主。以民主的方式来进行决策，能够从根本上改变“一言堂”式的“一把手”拍脑袋的决策机制，集思广益地寻找最优方案和最佳行动计划。习近平总书记指出：“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达到决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。这就是中国特色社会主义协商民主的优势所在。”⑥决策中采取民主程序，广泛听取人民群众的意见和建议，不仅能够达成社会共识、提炼共同利益，防止不同党派和利益集团之间的相互倾轧、排斥异己，还可以防止决策错误，最大限度地减少领导干部的固执己见、自以为是。在这一过程中，人民全程参与决策，不仅是人民当家作主的政治和法律地位的体现，而且是保证决策科学化、合理化的重要前提。(2)“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。”⑦立法作为国家为规范社会生活进行的规范性法律文件的创制活动，必须本着民主的原则与程序来进行。我国现行《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”习近平总书记全过程人民民主概念的提出，恰与对立法的要求紧密关联。2019年11月2日，习近平总书记在考察上海虹桥街道基层立法点时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”⑧酝酿走的是民主程序，决策走的也是民主程序，这意味着从立法议案的提出、立法草案的拟定、法律内容的讨论以及法律议案的通过，整个过程都必须伴之以民主程序，以此来保障立法的质量。不仅如此，“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展，要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”⑨在法律修改、法律废止的场合，也必须继续秉持全过程人民民主的原则，吸收人民群众有关法律进一步完善、补充乃至废除某些与经济社会发展要求不相吻合的法律的意见、建议，使法律能更好地与社会生活的要求合拍。对此，全国人大法制工作委员会总结道：“立法的全流程、全链条、全方位贯彻全过程民主的理念、原则和要求，既是发展社会主义民主政治的内在需要，又是遵循法治原则、实施全国人大组织法有关制度规定的客观要求。从立法项目立项到法律草案审议，从草案起草到评估论证，从广泛征求意见到备案审查，从立法公开到法治宣传教育，立法工作全部流程、每个环节都是推进全过程民主的具体生动实践。”⑩(3)决策和立法都必须吸纳人民群众的参与，而参与本身也只有制度化、程序化，才能使民主落到实处。我国宪法既确立了人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力的政体，也明确规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权力和权利。然而问题在于，如何通过具体的程序设定，使人民群众能够真正履行国家权力所有者和行使者的管理权利。对此，习近平指出：“尊重人民主体地位，保证人民当家作主，是我们党的一贯主张。我们要毫不动摇走中国特色社会主义政治发展道路，长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，发展社会主义协商民主，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，扩大人民群众有序政治参与、保证人民广泛参加国家治理和社会治理，形成生动活泼、安定团结的政治局面。”(11)实际上，除了以上提到的人民代表大会制度等宏观的民主制度形式外，近年来我国在中央和地方的各个层面还创设了如基层立法联系点制度、法律草案公开征求意见制度等方式，最大限度地吸纳人民群众参与国家和社会事务的管理。
