在中央全面依法治国委员会召开第三次会议上，习近平总书记明确指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。此次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，意味着我国地方行政复议体制改革正式进入全面推进期。以相对集中行政复议体制和行政复议委员会为核心的改革路径在地方迅速铺开。地方改革因地制宜的探索，既为改革的深化提供了丰富的样本，也对复议法修改提出了新的要求。本文通过对我国行政复议体制改革发展演进的梳理，特别是对改革理念、目标方向及地方实践探索模式的阐释，以期剖析当下改革仍需解决的困境难题，并对改革深化、修法回应等问题探寻最优方案。 一、我国行政复议体制改革的发展历程 行政复议体制改革的发展历程反映了不同发展时期行政复议制度在我国法治国家建设进程中的定位及其使命。自1990年《行政复议条例》正式开启我国行政复议制度统一立法时代以来，我国行政复议体制改革历程可以划分为三个阶段。 (一)行政复议体制改革的酝酿期(1990-2007年) 1990年国务院出台行政法规《行政复议条例》，结束了行政复议分散立法状况。作为我国第一部行政复议统一立法，该条例确立了我国行政复议管辖的最初规则。①即地方各级人民政府为被申请人的案件，原则上由上一级人民政府管辖。例外情形是，省级人民政府实行自我管辖。针对县级以上地方各级人民政府工作部门为被申请人的案件，原则上由上一级主管部门管辖。例外情形有两种：一是被申请人上一级没有相应主管部门或者法律、法规规定由人民政府管辖的案件，由同级人民政府担任行政复议机关；二是国务院部门实行自我管辖。依据《行政复议条例》确立的管辖规则，原则上实行“条条管辖”模式，“条块管辖”和“自我管辖”作为例外情形补充适用。1994年《行政复议条例》修订，对管辖规则做了调整，将“条条管辖”为原则变更为“条块管辖”为原则，即以政府部门为被申请人案件的双重管辖规则，首次赋予人民政府对此类案件的普遍管辖权。②1999年《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“行政复议法”)出台，在延用《行政复议条例》(1994年修订)的基础上，进一步规定了垂直管理部门和国家安全机关“条条管辖”的例外情况。③随后行政复议法历经2009年、2017年两次修订，均保留了有关行政复议管辖规则的规定。2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》在行政复议法的基础上，对管辖规则作出补充规定。④具体内容涉及两个以上国务院部门共同作出行政行为案件、省以下垂直领导部门作出行政行为案件、自然资源确权案件的管辖权规定，是行政复议法确立的管辖规则的细化与完善。 从这一时期我国复议制度发展来看，以地方各级人民政府为被申请人案件的管辖规则较为稳定。我国行政复议体制管辖规则的变动主要集中在以地方各级人民政府工作部门为被申请人的案件，经历了原则上由上一级主管部门管辖到双重管辖的规则转变。这一时期我国对行政复议体制的探索，也伴随着复议实践的逐渐深入以及学术界对于复议理论的广泛讨论，尤其在对复议性质、功能和定位等基础问题的认识方面，对复议管辖规则的调整起到了正向促进作用。行政复议管辖规则的制度演进过程，反映出立法者希冀通过不断优化复议权配置，在打造最优复议体制机制方面所做的努力，这也为我国复议体制改革的启动夯实了制度基础和实践积累。 (二)行政复议体制改革的试点期(2008-2019年) 行政复议体制改革正式拉开序幕，始于2008年的试点探索。2008年，原国务院法制办发布《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，在八个省(直辖市)率先开展行政复议委员会试点工作。⑤这次试点的核心目标是，在试点地区对相对集中行政复议权、行政复议委员会和行政复议运行机制进行初步探索。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”。2014年，第十二届全国人大常委会第六次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》，要求“总结各地相对集中复议权试点经验，合理确定复议受理机关，研究整合复议资源、提高复议效率，进一步完善行政复议体制”。2017年，原国务院法制办在报送国务院的《关于行政复议服务“放管服”改革情况的报告》中提出，“加快推进地方行政复议体制改革，落实党的十八届三中全会关于改革行政复议体制的要求，探索集中行政复议权，实行地方政府‘一个窗口对外’，适应‘放管服’改革发展趋势要求”。 与此同时，健全行政复议体制机制作为完善多元矛盾纠纷化解机制的重要环节，逐渐成为我国攻坚法治政府建设的重要着力点。2010年，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，明确提出要“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中提出要“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。2019年，中央依法治国办发布《市县法治政府建设示范指标体系(2019年版)》，将行政复议体制改革的落实情况作为法治政府建设评估的重要考核点。⑥
