进入21世纪以来，以数字技术为代表的信息技术迅猛发展，在不断强化公共部门治理“工具箱”的同时，对传统公共管理理念与模式形成了巨大冲击。在这个过程中，以政府为中心的管理理念不断被突破，新兴数字技术与传统机制走向融合，①进而带来组织规则、结构和关系的系统重塑。数字技术正逐步成为经济社会运行的基础要素与独立的治理主体，并重塑治理体系。党的十九届五中全会明确提出要“加快数字化发展”。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出建设数字中国的要求，强调“以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。无疑，数字化发展正成为加快国家治理体系和治理能力现代化进程的重要推动力，并引领全方位、系统性的制度重塑。 与此同时，在全球早已进入的“风险社会”中，复合型的“人为”风险取代单一的自然灾害风险，②日益成为风险治理的重点。当前，事件的“不确定性”进一步增强，基于经验的应对模式难以实现有效预测与控制；社会机制可能导致风险“再制造”，不断在社会互动中产生新的危害。这对公共部门风险预警、部门协同、平战转换等方面的能力提出了新的更高要求，传统应急管理体系遭遇严峻挑战。中国抗击新冠肺炎疫情的重要经验之一，就是数字技术在应急管理中发挥了显著的赋能效用。不断引入新兴技术提升应急管理能力，以数字化思维创新应急管理模式，成为不二选择。 那么，在风险社会与数字时代的双重背景下，如何理解当前正在发生的应急管理变革？数字技术的广泛应用对应急管理模式与制度体系产生了怎样的影响？回答这些问题，对于今后我国应急管理体制机制创新的走向，以及数字时代治理范式转变的讨论，都具有十分重要的意义。 一、技术赋能：应急管理变革的起点 当前关于数字技术如何影响应急管理的研究大多从技术赋能视角出发，普遍认可数字技术作为一项新兴治理工具，能够显著提升应急管理能力。其中，“数字技术赋能”可以解释为：以数字技术直接赋予行动主体特定能力，或创造必要的条件，激发行动主体自身的能力去实现既定目标。③具体到应急管理领域，赋能表现为在紧急状态下快速采集与处理信息，通过降低信息不对称与部分替代对治理主体的能力要求，提升突发事件的应对能力与处置效率。在自然灾害领域，人工智能可以优化震源信号的探测与分析，助力地震灾害监测；④在社会安全领域，大数据技术能够进行风险预警，实现对信访事件的治理，⑤并且可以发挥数字技术在数据挖掘与分析上的优势，及时开展舆情治理；在公共卫生领域，人工智能、大数据等新兴技术在新冠疫情应对的各个阶段都发挥了积极作用，⑥而且还起到了加快药物研发与诊断进程、辅助防疫政策出台等效果。⑦还有学者通过考察中国抗击新冠肺炎疫情的现实场景指出，数字技术应用对于非常态减灾与常态化防控的融合具备显著赋能效果。⑧ 技术赋能的视角聚焦数字技术改善与创新公共部门的治理活动，但新采纳的信息技术并不总是立即符合社会环境的需求，⑨相反，它们往往要面对固有组织结构的阻力。那么，数字技术为何能够在应急管理实践中得到广泛应用？尤其是在新冠疫情意外来袭的背景下，数字化进程全面提速。⑩这是因为数字技术特性与危机治理需求共同推动了赋能进程。技术本身的特性能够提升组织在特定领域的能力，为组织行为提供一种新的可能；(11)而危机环境下的紧迫需求则能够加速技术采纳，帮助新兴技术突破结构阻碍。各类突发事件都要求在较短时间内有效控制事态发展，能否精准、迅捷地供给信息与服务成为技术应用的关键考量，原有制度的路径依赖被降到最低。只要有利于危机的解决，数字技术可以通过非制度化的方式参与到治理流程中，通过技术赋能的方式开启应急管理变革。 在技术应用的早期，技术特性与危机需求的匹配确实发挥了主导作用，它能够有效解释数字技术被组织采纳的原因。但数字技术仅仅只是为应急管理能力提升增添了工具手段吗？它的出现是否意味着一种全新的思维方式与价值取向，从而在实践探索中潜移默化地影响了突发事件应对的行动模式？在这里，技术赋能可能只是数字时代应急管理变革的起点。为进一步了解数字技术之于应急管理实践的影响机制，我们需要进一步挖掘数字化思维与价值所引发的治理模式变迁。 与此同时，只从技术赋能视角出发解释数字时代的应急管理绩效还可能陷入一个误区：数字技术发展水平决定了政府治理能力。但事实可能正好相反，政府本身的治理体系能在多大程度上包容数字技术，才真正决定数字技术的应用水平。数字技术的发展并不必然带来公共治理绩效的改善，陈旧的制度体系将会限制技术应用的广度与深度，(12)从而影响数字技术赋能的效果。因此，如何通过制度再生产来匹配技术的发展将是应急管理体系变革的重要内容。 由此，我们亟需超越技术赋能的限制，构建一个新分析框架来阐释数字技术与应急管理体系的互动。该框架旨在对已有研究进行拓展：一是拓展数字技术在治理中的角色，剖析数字治理的思维与价值将如何形塑应急管理模式创新；二是探究应急管理体制机制应该如何重构，才能最大程度地融合数字技术的治理优势。 二、以整体智治思维引领模式创新 作为应急管理体系变革的起点，技术赋能着重展现了新兴技术对传统应急管理模式的适应，在原有治理逻辑的基础上提升应对能力。但数字技术不只是一项治理工具，它也将作为独立的治理主体，以全新的治理思维重塑应急管理模式。这种由新兴技术催生的数字化思维可以概括为“整体智治”(13)，是“智慧治理”与“整体性治理”的有机结合。一方面，公共部门通过广泛应用数字技术，在实践中推动治理的清晰化、智能化；另一方面，政府内外的不同治理主体依托技术支持高效协同，实现整体性应对。数字技术与治理机制将在互动调适中走向融合，推动应急管理模式持续创新。
