官僚制因“部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗”而受到批评，人们提出要“超越官僚制”①乃至“摈弃官僚制”。②然而，虽经理论界和实务界多年努力，“事业部制”“矩阵式”等新型组织结构也不断涌现，但官僚制依然无处不在。近年来，为顺应数字时代的发展要求和治理需求，各国政府纷纷推进数字政府建设，在此过程中，人们发现，官僚制组织及其有边界动管理方式已成为阻碍政府数字化改革的重要障碍。原因在于官僚制分而治之、条块分割、主客二分的有界性管理方式，造成封闭、割裂、排斥的“碎片化”治理，引发信息垄断、数据孤岛、沟通不畅等问题。因此，在未能有效“超越”或“摒弃”官僚制的现实背景下，促进官僚制实现从“有界”到“跨界”的变革是现实的理性选择。那么，有界性官僚制的内在困境有哪些？造成这些困境的原因是什么？如何打破官僚制的有界性，使其从“有界”走向“跨界”？这些是本研究着力回答的问题。 在考察东西方文明发展历程的基础上，韦伯认为，西方近代资本主义国家是建立于法理型统治之上的，这种法理型统治的组织基础和典型表现形式则是官僚制。官僚制有五个基本原则：一是组织内每个官员都有固定管辖权，二是组织具有严格规定的上下级等级体制，三是组织具有明确的书面管理规定，四是组织按照专业化分工的方式开展工作，五是组织官员享有法定薪金福利保障。③韦伯并没有给出官僚制的明确定义，但合乎韦伯原意的官僚制可以被描述为“适应现代工业文明的社会合理化倾向需要的、具有专业化、综合化的设层分职的一种统治与管理体制”，在韦伯的理论框架中，“官僚制”是中性的、法理社会的主要组织形式，是西方理性文化在资本主义工业文明中具体化的顶峰，是技术理性在管理体制中开出的奇葩。韦伯系统揭示了官僚制的优势，但也极具洞见地看到官僚制的缺陷。他认为：由于官僚制的规范体系是依据技术理性原则确定的，因而天生具有破坏人们自由的功能。非人性化的官僚制要求专业化的官僚要绝对忠于并服务组织，这也就意味着人性选择的异化。官僚制是民主化过程的产物，但它的发展却会加强反民主的趋势，导致民主的萎缩，因此，官僚制带给人们的并非是民主自由的乐园，而是“铁的牢笼”。④ 在官僚制组织理论的形成和应用过程中，其形式合理性和工具理性的弊端也逐渐显现并受到关注，这导致其在受到极大肯定的同时，同样受到理论界和实务界的激烈批评。其中，官僚制的组织原则和效率观是招致批评的主要方面。古立克认为，官僚制把不同职能混杂在同一组织中，会降低组织效率；凡博伦提出的“受过训练的无能”、杜威提出的“职业精神的病态”、沃那特提出的“专业畸形”等概念都是对官僚制负面效应的研究。⑤墨通认为，官僚制并非完美的组织形态，其结构上的不足必然使人们要从组织体系角度去批判和完善官僚制。西蒙则系统地批判了官僚制，他认为，包括官僚制在内的古典管理理论所提出的管理原则似是而非、相互矛盾、过分追求原则的做法实际上是把手段作为目的，这会背离组织意图；专业化可以提高效率，却无法真正实现效率最大化。⑥同时，专业化分工必然会导致部门扩张、交叉重叠、沟通受阻、协调困难、对外漠不关心、互相推诿、本位主义、宗派主义、文山会海、文牍主义、信息延宕、创造性和主动性不足、低效率等问题。⑦ 针对官僚制组织专业化的职能分工和层级制的批评，实际上指向了官僚制的有界性问题，但针对官僚制的批评并非最早提出“有界”和“跨界”问题的学术场域。一般认为，最早提出“企业边界”概念的是科斯——虽然他并没有明确提出“组织边界”的概念。科斯认为，企业规模应该决定于外部交易成本和市场管理成本，内部管理成本大于市场交易成本，企业会压缩规模，内部管理成本小于市场交易成本，企业会扩大规模。⑧威廉姆森进而提出，企业通过调整边界、减少边界冗余可以提高管理效率。⑨在此基础上，斯科特正式在组织理论意义上提出“组织边界”的概念。⑩汤普森认为，组织边界就是把自身与外界环境分割开来的“界线”。(11)卡斯特和罗森茨维克认为，组织边界具有缓冲和过滤的双重作用，即既可以免受环境的干扰、维护组织的自主性和独立性，又可以对投入和产出进行筛选和过滤。(12)然而，在复杂性、不确定性、风险性不断增长的社会，各种组织，尤其是政府等公共组织，所面临的问题一般都是跨域问题，需要建立跨组织结构的合作关系才能解决，(13)也就是说组织需要采取跨越内外部边界的行动才能应对高度复杂性、高度不确定性、高度风险性时代的各种问题。(14) 面对官僚制组织导致的政府治理的碎片化问题，学界提出了多种应对思路，其中整体性治理理论最具影响力。整体性治理理论的代表性学者希克斯认为，碎片化导致转嫁问题、项目冲突、目标冲突、重复浪费、缺乏恰当干预或干预不理想、公共服务缺乏可及性等问题，这些问题只有依赖于跨部门的协调、合作、整合或整体性运作才能解决。(15)整体性治理的核心思想是以整体主义思维方式，借助数字化技术和网络治理结构，培育和落实协调、整合以及信任机制，利用多元主体的专有资源和比较优势，无缝隙、更好、更快、更低成本地提供公共产品和服务，实际上是希望通过制度化、经常化和有效的“跨界”合作来解决面临的公共问题。(16) 综观现有研究可以发现，专业化分工导致的“有界性”给官僚制组织带来了众多困境，也使官僚制受到很多批评。这些批评虽然在一定程度上深刻地揭示了官僚制本身的内在问题，但所开出的“超越官僚制”或“摒弃官僚制”的“药方”却相对简单粗暴且过于理想化。整体性政府理论虽然提出了“跨边界”的联动治理以解决社会治理的碎片化问题，但它只是希望通过建立协调机制、整合机制、信任机制实现跨界联动，并没有触及官僚制职能分工、上下分层导致的“有界性”问题。近年来，借助信息技术改革传统官僚制组织结构的新型跨边界的网络组织开始出现。这种打破组织垂直边界、实现组织扁平化，打破组织水平边界、组建多功能团队，打破组织外部边界、实现企业集群化虚拟化运营，打破组织地理边界、组建跨国公司，打破组织心理边界、创建学习型组织等跨越边界限制的新型组织结构模式，(17)为实现从“有界”到“跨界”的政府组织结构变革提供了想象空间。
