习近平总书记强调，改革是乡村振兴的重要法宝。深化农村改革的主线是处理好农民与土地的关系。[1]包括农村宅基地制度改革、农村土地征收、集体经营性建设用地入市改革在内的农村土地制度改革，有利于激活农村资源要素，推动城乡要素自由流动、平等交换，为乡村振兴提供土地等各类要素保障。[2]2015年2月至2018年12月进行的农村土地“三项改革”试点对宅基地制度改革进行了首轮探索。然而，由于“试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验”，①国务院建议在实践中进一步探索宅基地“三权分置”问题。2019年和2020年的中央一号文件均提出要进一步深化农村宅基地制度改革试点。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。2020年9月，中央农办、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，新一轮农村宅基地制度改革试点在104个县(市、区)和3个地级市启动。新一轮宅改试点范围更广、内容更全、任务更细、程度更深，为保障试点效果，有必要密切关注改革进展，评估改革效果，及时发现问题，有针对性地提出建议。 自2015年始，宅基地制度改革的相关问题逐渐成为研究热点，学者分别从土地管理、法学、社会学、农村住房和试点经验等视角进行了探讨。其中，基于试点经验的研究主要基于上一轮农村土地“三项改革”试点。陈卫华等从统筹改革角度提炼了长垣试点的制度性成果、改革经验。[3]吕萍等以江西省余江县农村宅基地制度试点改革为例，分析了政府对宗族性农村社会的政策动员机理。[4]陆铭等在调研山西省吕梁市具有代表性的村庄的基础上，提出应根据自然资源禀赋和产业发展情况，实施差异化的盘活宅基地的政策。[5]冯淑怡等通过梳理现行宅基地制度改革创新的实践经验，重点探讨了城乡经济循环下我国农村宅基地制度改革的总体思路。[6]梁发超等以福建省晋江市为例分析了晋江市农村宅基地有偿退出模式，比较了三种模式之间的差异。[7]吴宇哲等通过对浙江义乌、贵州湄潭和广西北流的案例分析，认为深化宅基地制度改革的方向是城乡住宅用地具有平等的财产权能，协同推进新型城镇化和乡村振兴。[8]余永和等考察了江西余江的“一户一宅”改革探索和遗留问题，建议在“三权分置”框架下完善“一户一宅”的长效机制。[9]现有研究总结了试点改革成功经验，分析了存在的问题，对继续深化宅基地制度改革有重要参考价值。然而，就目前文献检索情况来看，国内专门针对新一轮宅基地制度改革试点的研究还十分鲜见，可能和试点启动时间较晚有关。 为了深入研究我国农村宅基地和住房制度改革，由吕萍教授负责的中国人民大学住房发展研究中心研究团队，在对上一轮农村土地“三项改革”试点进行调查研究的基础上，继续跟踪新一轮农村宅基地制度改革试点，目前正在观察河北、江西、浙江、河南和贵州等省部分试点的进展。试点选择主要考虑了对不同经济发展水平地区的代表性。本文将基于该团队对上一轮和对本轮改革自启动至2021年7月的调研资料，评估新一轮宅改的进展情况和出现的问题，重点考察部分试点的创新动力。首先根据试点对改革的认知情况和改革进展将已调研试点分为三种类型，然后基于制度变迁理论，运用比较分析和历史分析方法，考察不同类型试点改革需求及创新动力的差异，最后在乡村振兴战略背景下重估宅改预期收益，以探寻宅改试点动力不足的突围之策。 一、宅改困局：动力不足 就宅地基制度改革的总体情况来看，调研地区的改革至少存在以下几个特点： 1.整体进度较为缓慢 自2020年9月新一轮宅地基“三权分置”改革启动，至2021年7月已过10个月，按2年改革期计算已过近半，按3年改革期计算已过近三分之一，而受访试点还处于改革文件论证阶段。进展最快的试点虽已经过多轮论证，却也还未正式出台改革文件，进展稍慢的试点还正在陆续起草改革文件。造成此局面的一个客观原因是受到“新冠疫情”影响，当然也受到地方各级党政领导“换届”的部分影响。 2.改革认识存在区域差异 受访试点经济发展水平和区位明显不同，乡村发展遇到的问题各异，对宅改的认识也各不相同。各试点对宅改认识分化为三种类型(见图1)：
图1 两种制度变迁视角下的宅基地制度改革创新动力 一是开拓进取型。主要是那些乡村发展较好，或者城乡差距较小的地区，如浙江的一些试点。这些试点本身就是宅基地“三权分置”的发轫地，对改革目的和改革任务吃的透、认识深、考虑全。更重要的是，这些试点从早期探索中享受过改革红利，明白改革要害，能抓住关键点。 二是持续深化型。主要是那些在上一轮农村土地“三项改革”中积极探索宅基地改革的地区，如江西余江、贵州湄潭和河南长垣。该类型面临的主要问题是如何协调两轮宅改中存在的政策差异，如何做好两轮改革的衔接。由于上一轮宅改只是初步探索，缺少较为明确的顶层设计，走在前列的试点根据自己的理解进行了一些摸索，而本轮宅改设定了更加明确的方向和措施，结果与前期的有些做法不完全一致。这是该类型试点首当其冲要解决的问题。
