2020年脱贫攻坚取得决定性胜利，今后一段时期我国“三农”工作重心将转向全面推进乡村振兴战略。乡村振兴本质上是乡村地域全面转型发展的过程。纵观改革开放40年的乡村发展历程，乡村地区每一次转型与跃迁都与土地制度改革息息相关，最重要的两条经验即是赋权与市场化(张云华，2018)。脱贫攻坚期间，仅“城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂使用”一项土地政策，为贫困地区带来数千亿土地收益，有效补充了脱贫攻坚资金投入，为打赢脱贫攻坚战起到关键性作用。借鉴历史经验，实施乡村振兴战略，应将农村土地制度改革作为基础性制度供给放在关键地位。从改革推进程度与潜在成效、农民切身利益、未来乡村新业态等方面审视，农村“三块地”改革中，宅基地制度改革对于补齐农村土地制度短板，完善乡村振兴“四梁八柱”政策体系具有重要意义。新时代，深化宅基地制度改革符合新型城镇化背景下城乡人口分布剧烈调整大趋势，符合乡村振兴和农业农村现代化需求，符合农民群众发展自身利益的诉求，这是现阶段经济社会发展的宏观背景所决定的。新版《土地管理法》已于2020年1月开始实施，与征地制度、集体经营性建设用地制度相比较，新法关于农村宅基地制度的规定并没有很大突破，国家试点探索的诸多经验做法并未充分吸收。一方面，宅基地制度“三权分置”改革的理论基础、逻辑思路、入法路径等方面尚未形成理论共识；另一方面，从理论到实践的问题转换、路径方向、实现形式等方面仍需要扩大试点深化探索(曹益凤，2020)。可以说，宅基地制度改革是农村土地制度改革中头绪最多、涉及面最广但也是最能释放改革红利的一项系统工程。新制度经济学认为，产权是一个权力束，是一种社会关系，也是一种制度。宅基地制度可理解为附着在宅基地上的国家、集体、农民等不同主体的产权关系集合。据此看，宅基地制度改革实质上就是调整国家、集体与农民的宅基地产权关系的过程，其初衷与要义是让农民群体受益。鉴于此，本文以农民权益为逻辑起点和研究视角，具体的研究思路与内容如下，一是通过梳理新中国农村宅基地制度70年变迁历程，总结宅基地产权关系演变与农民权益变化规律，明确改革的历史趋向；二是围绕宅基地的本质属性与双重功能，阐明改革的理论逻辑和“三权分置”的本质；三是从理论探讨转向实践中的焦点问题，提出深化改革的实践路径与策略，以期为试点改革探索工作提供科学指导。 二、宅基地制度的历史变迁与农民权益变化 (一)宏观环境视野下的宅基地制度变迁 探讨新时代农村宅基地制度的改革方向，有必要理清制度变迁的宏观环境和历史脉络，明晰我国农村制度与宅基地制度的演进规律，总结经验与教训，为深化宅基地制度改革提供参考。历史地看，宅基地制度变迁受到国内外宏观环境和国家战略导向的显著影响。 1.宅基地“两权合一”阶段(1949-1962年)。新中国成立之初，为了巩固新生的人民政权，促进农业生产恢复与发展，在全国范围内推行了土地改革运动，没收封建地主阶级的土地归农民所有，实现“耕者有其田、居者有其屋”的政治目标。1950年颁布的《土地改革法》规定，实行农民土地所有制……土地改革完成后，由人民政府颁发土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利①。1954年《宪法》规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和房屋所有权，私有财产的继承权同样受到国家法律保护②。该阶段确立了农民土地所有制，宅基地所有权和使用权“两权合一”均归农民所有，土地和房屋均可自由买卖、出租、继承等，享有绝对的流转自由和完整的处分权，农民成为最大的获利群体。新中国成立初期面临着抗美援朝战争爆发、西方国家封锁、台海紧张对峙等一系列严峻危机，亟需通过强制性制度变迁来获得广大农民的支持与拥护，农村土地政策更充分地考虑了农民利益(张义博，2017)。该阶段基于农民拥护和农村稳定的政治考量，宅基地制度设计遵循保障农民居住权的理念，平均分配、无偿取得，体现了政治因素在制度变迁中的主导作用(董新辉，2019)。宅基地更多地被视为基本的生活资料，具有权利内容层面的福利性和社会功能层面的保障性。 2.宅基地“两权分离”阶段(1962-2017年)。随着人民政权的巩固，建立国家工业体系和实现工业化成为新阶段的战略目标。受限于国内外宏观环境，内生式的工业化路径成为必然选择，农业和农村的财富通过工农产品“剪刀差”逐渐向工业和城镇转移，为优先发展城镇重工业积累原始资本。工农关系、城乡关系在国家战略层面走向二元化。但分散化的小农经济、落后的农业生产技术、有限的农村生产条件等极大地限制了农业生产效率。为提高农村生产力，在全国范围内推行社会主义改造和农业合作化运动，将私有的农村土地、生产工具等农业生产资料转变为集体所有。农村宅基地作为农民最重要的生活资料，限制宅基地流转，对于稳定农村社会和农业人口至关重要。1962年中央颁布的《农村人民公社工作条例》中规定“宅基地归生产队所有，不准出租和买卖”“社员有买卖或者租赁房屋的权利”③。1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》发布，首次提出“宅基地使用权”概念，并规定“房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主”④，即“地随房走”的交易原则。这两个文件标志着农村宅基地从农民私有转变为集体所有，农民只享有使用权，基本确立了宅基地“两权分离”的产权结构，并在法律层面延续至今。其后，国家通过一系列配套政策(例如户籍制度)来巩固宅基地制度框架，只是在不同时期宅基地使用权和农房流转的限制程度不同。
