一 引言 (一)问题的提出 特殊经济功能区建设是中国改革开放以来融入世界经济体系的开放平台，对中国发展社会主义市场经济，引进外资、国外先进技术和管理经验起到了重要作用。特殊经济功能区“境内关外”的空间属性使之处在国际经济和国内市场联系交汇点的有利位置。第二次世界大战后美国主导全球化，世界范围内涌现出自由港(Free Port)、自由贸易园区(Free Trade Zone)、出口加工区(Export Processing Zone)等诸多类型的特殊经济功能区。这些区域实行更加特殊、宽松的监管政策，往往成为快速城市化的成功范本和自由开放经济体的标杆。中国倚重特殊经济功能区的战略价值，从最初注重“大进大出”外向型制造业的发展功能，逐渐转向更多发挥制度试验功能，为中国避免被西方大国有意挤出国际经贸规则重构主流平台，能够在国际规则制定权竞争中留有余地。但目前国内的国际政治经济学研究议题中，对这种处于主权国家之下的开放型功能区域关注不足。 特殊经济功能区这种开放型、国际化平台如何串联起国际经济、国内政治两个层次的博弈互动如何串联起国际经济、国内政治两个层次的博弈互动？在持续加剧的中美之间的战略竞争、国际规则话语权竞争趋势下，中国应如何更好地利用这类制度试验的开放平台，适应运用和参与构建国际高标准经贸规则体系？本文从国际经贸规则高标准重构的背景出发，运用双层博弈模型分析框架，探讨国际高标准经贸规则体系谈判与中国国内政治的中央、地方政府政策协调过程的双向互动。以当前国际经贸规则中有关外商投资政策的议题为切入点深入分析这种互动关系，分析得出的结论是，国际协定谈判和国内特殊经济功能区的制度试验之间的联动性不足，对标国际高标准经贸规则议题，跟跑为主，引领不足。中国决策层深刻意识到国际经济秩序主要反映主导国的利益偏好和价值规范，强调美国等西方国家不能代表国际舆论。但中国亟须提出自己的原创性规则议题，未来在超大规模市场优势、产业链供应链自主可控、治理制度绩效吸引力等综合优势的支持下，特殊经济功能区可以更加大胆、充分地试验高标准议题，为国家增强国际经贸规则体系的议题设置、话语形塑能力做出应有贡献。 (二)特殊经济功能区的概念解释 改革开放以来，中国先后设立的特区、新区、园区、试验区等名目众多的开放平台不能一概归纳为特殊经济功能区。后者有相应的条件门槛，以体现出这种功能区域的特殊性。《中华人民共和国外商投资法实施条例》第十条做了概念界定，特殊经济区域是指经国家批准设立、实行更大力度的对外开放政策措施的特定区域。但该定义没有明确哪些平台类型属于特殊经济功能区，以及需具备哪些核心要素。 一个经济区域要达到特殊经济功能区的标准需要满足以下必要条件：(1)国家设立。这是由中央政府批准设立，服务国家对外战略目标的开放平台，具有国家意志投射的特征。(2)空间场所。既是特定区域，就要有国境内的空间支持，在领土内设置次级边界，为全球产业分工和要素跨境流动提供便利。(3)特殊政策。国家赋予这些特殊区域某些制度创新功能和特殊优惠政策，通常在税收、土地、外汇、投融资、出入境、通关等方面有一些特殊政策，给予法律、监管、权限、保障机制等方面的制度优势，支持在生产要素自由便利流动、产业开放、营商环境等方面实行更大力度的试验性政策措施。(4)特殊监管。这是特殊经济功能区的核心特征。该区域一般有物理围网或天然的地域阻隔(例如，离岛)，往往被定位为“境内关外”性质。其中，“境内”是主权国家的边境线之内，特殊经济功能区不是治外法权之地，不能脱离母国的政治领导和司法管辖；“关外”主要是关境外地区，意指关税的适用豁免，或免于实施惯常的海关监管制度。由于特殊经济功能区经国家授权，实施有别于其他地区的高度开放政策和制度，因此需要借助地理阻隔，最大限度地过滤或屏障开放风险。例如，经济特区是中国经济体制改革的“试验田”和对外开放的重要窗口，当时实行特殊政策和灵活措施，设立之初便划了特区管理线。(5)城市综合功能。这一特征有别于传统经济功能区只有单一的生产或贸易功能，强调了公共服务和社会治理功能。特殊经济功能区会进一步改善生活和服务设施，促进形成产城融合、职住平衡、交通便利和生产、生活、生态有机统一的国际化城市。 由于特殊经济功能区具备有别于国内其他地区的开放制度和政策特殊性，地域的隔离性便于特殊监管，而区域功能的综合性，决定了特殊经济功能区在全国范围内的稀缺性。按上述标准看，自由贸易港作为设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。①海南作为中国内地唯一的自由贸易港，国家要求试验全球最高水平的开放政策，可归类于特殊经济功能区。2013年后陆续设立的自由贸易试验区(简称“自贸试验区”)，是中国目前比较接近特殊经济功能区标准的开放平台，具备国家设立、制度创新和政策先行先试权、综合城市功能等特征。但自贸试验区在特殊监管方面只能算部分区域符合，原因在于自贸试验区采取“围网内+围网外”划区方式，物理空间包括有物理围网的海关特殊监管区域，以及没有纳入海关特殊监管的新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、交通物流枢纽等其他功能区域的部分面积。自贸试验区对标“试验”的参照物自然是特殊经济功能区，尤其是上海自贸试验区临港新片区，发展定位直接就明确为“参照经济特区管理，对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区，对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实行具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大风险压力测试，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”。②至于海关特殊监管区域，虽符合特殊监管的构成条件，但主要局限于货物贸易自由化便利化的制度安排，未达到“境内关外”开放标准。
