一枚烂核 经济制裁正迅速成为受美国青睐的政策工具。国家制造业协会1997年的研究报告显示，仅1993～1996年就有35个国家受到美国新的制裁。这里值得注意的不仅是使用程度，还有使用的集中度。经济制裁日渐成为美国外交政策的核心。 制裁是为改变某些国家、地区的政治或军事行为而采取的经济、政治与军事惩罚。如今，它被用于广泛的目的，常采用的有：武器禁运、削减或中止国外援助、限制进出口、冻结资产、提高关税、降低进口定额、取消贸易最惠国地位、取消在国际组织中的表决权、中止外交关系、拒绝签证、取消空中联系以及禁止信贷、金融、投资活动等多种形式。美国比其他任何国家更多地采用制裁，甚至连美国的州和地方政府都在采取针对外国的经济制裁。 除少数情况外，经济制裁的加强运用很难促成外交目的的达致。问题不仅因为制裁代价太高，也不仅限于制裁是否起作用，或如何为特定的制裁设立任务。相反，经济制裁的问题在于美国在付出高昂代价后，对其外交政策目标的实现毫无助益，有时甚至帮倒忙。国际经济研究机构最近的一份报告称，仅在1995年，制裁给美国公司造成的损失在150亿到190亿美元之间，并且影响到约20万工人的就业问题。用来惩罚不支持美国具体制裁决定的非当事国的附加制裁，破坏了美国与这些国家的贸易关系，从而增加了制裁的代价。因此，决策者必须慎重考虑制裁的影响并更小心地权衡替代政策。 制裁的兴盛 经济制裁之所以盛行是因为它似能对某些非致命挑战作出恰当反应，它还是官方用来表达不悦的一种途径和方式。因此，它能满足国内政治要求加强对诸如尊重人权、防止武器扩散此类准则承诺的需要。不愿使用武力是另一动机。正如国家天主教主教会议所指出的，“在面临侵略或不公正时，制裁能够在战争与漠然处之这两种可怕的选择之间提供一种非军事的替代办法。” 美国频繁使用制裁正是由于人们在某些问题上施加压力的结果。特别是国会在促进人权、保护环境、民族、宗教、种族等问题上施加的压力。此外，媒体也发挥了影响。它能使在别国发生之事变得直观，从而激发了美国人作出反应的欲望。制裁提供了一种受欢迎的似乎免费的行为方式。冷战的结束和苏联的消亡也导致了制裁的兴盛。现在采用制裁一般不会受到莫斯科的反对。 有证据表明，经济制裁是有效力的。一项有影响的研究报告从100多个案例的分析中得出结论：经济制裁约在1/3的情况下具有某种作用。 在合适的环境中，制裁能达到或有助于达到不同的外交政策目标。波斯湾战争以后所采取的针对伊拉克的制裁促使它更好地遵守有关销毁大规模杀伤性武器的联合国决议。制裁还削弱了巴格达进口武器和相关技术的能力。 1995年8月塞族之所以决定接受代顿协议，结束波斯尼亚战争，制裁是原因之一。制裁的威胁也迫使几家欧洲公司不在伊朗的石油天然气工业上投资。制裁还加重了伊朗、利比亚、古巴经济发展的负担。也许最终还会导致这些国家社会结构和行为方式的改变。美国对巴基斯坦的制裁，虽然对该国核武器研制计划影响甚微，但在经济和军事两方面，伊斯兰堡已遭到打击。还可能影响它以及其他想搞核扩散国家的未来行动。 得不偿失 制裁的局限性比其取得的成就更明显。如果制裁目标大或时间短，单靠制裁就很难达到预期效果。1990年对伊拉克将近6个月的制裁，并没能迫使萨达姆从科威特撤军。 其他的制裁也没能达到预期目的。尽管对伊朗实施制裁，但它仍不放弃其各项政策。对古巴实施制裁并未产生重大影响，卡斯特罗仍实行政治专制统治，推行国有经济政策。巴基斯坦也没有因制裁而中止其核计划。同样，利比亚一直拒绝移交被控炸毁泛美103班机的两公民。诸如此类，不胜枚举。单边制裁尤其无用。在全球经济中，单边制裁给美国公司造成的损失比被制裁国的损失还要大。因为被制裁国一般都能找到替代资源和资金。当然，单边制裁给海地和古巴造成的损失更大，这是由于它们对美国贸易的依赖程度过高。单边制裁也打击了巴基斯坦，它过去一直接受美国经济与军事物资援助。这些是例外事例。对美国来说，大部分单边制裁是得不偿失的。 通常，要使国际社会支持制裁是很难的。大多数情况下，其他国家更希望采取最小限度的制裁，或者不采取制裁。它们比美国更重视商业往来，而且不愿失去这些往来。此外，有人认为经济互动是促进政治与经济体系更加开放的好事。对美国来说，这种观点使制裁要得到多国的支持变得更难。为了获得对伊拉克制裁的支持，向受到制裁影响的第三国（包括埃及和土耳其）进行慷慨补偿成为获得支持的先决条件。 用威胁使用附加制裁来迫使它国加入制裁队伍，会严重伤害美国对外政策的利益。由于针对古巴、伊朗、利比亚等国的单边制裁没有效果，国会正不断地转向使用附加制裁迫使它国予以支持。这种威胁好象已使一些个人和公司不敢涉足被禁止的商业活动，但它也增加了人们的反美情绪，威胁到世界贸易组织的前途，分散了人们对被制裁国挑衅性行为的注意力，还使欧洲人不太愿意与美国人合作以协调政策与冷战后的挑战作斗争。 失去了靶子 制裁常会产生一些意想不到的讨厌后果。海地就是一个重要例子。制裁使这个岛国经济恶化，于是大批海地人涌入美国。这对他们来说是生活所迫，而对佛罗里达来说则是具有破坏性的，它要为此付出高昂代价。在波斯尼亚，武器禁运削弱了穆斯林的实力，而对塞族与克族影响不大，因为它们有大量的军事储备且能轻易地得到外部资源。这种军事上的不平衡引起战争，并且使穆斯林遭受了更多的痛苦。对巴基斯坦的军事制裁实际可能会增加其对选择拥有核武器的依赖程度，回为制裁切断了它接近美国武器的通路，并且极大地削弱了巴基斯坦人对华盛顿的信任。这说明制裁可能是一种笨拙的手段。大多数制裁是针对被制裁国的所有人的。但由于资金和商品能很快流动，政府常能得其所想得，结果制裁往往只影响普通老百姓，而政府和军队里的人能够避开制裁。
