论党内试验性立规的制度功能及其增进

　　[中图分类号]D62 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2022)02-0069-11

　　[修回日期]2022-01-05

　　党的十八大以来，党的领导和党的各项工作规范化程度日益加强，党内法规建设进入了快速发展阶段。“党内法规建设更加强调全面从严治党要求，更加强调党内法规的体系性和规范性，不断健全党内法规制度体系，完善党内法规工作体制机制，标志着党内法规建设日趋成熟和定型”。[1]构建完备的党内法规体系，是全面提高党的建设科学化水平的基本要求，也是推进全面从严治党的重要保障。《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》中明确提出：“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”然而，科学完备的党内法规体系的形成并非一蹴而就，应在尊重党内立规基本规律基础上，借助科学合理的机制有序推进。在党内法规体系化构建过程中，试验性立规是一项重要的机制。党内试验性立规兼有规则填补和探索检验双重功能，既可以用来补充实践急需但制定条件不够成熟的党内法规规则空白，也可以作为党内法规改革创新的重要机制。因此，党内试验性立规不仅有助于充实党内法规制度体系，也有助于提升党内法规制度体系的科学化水平。然而，党内试验性立规在制度与实践方面都存在相应的问题，需要根据科学立规的要求加以改进，以更好地发挥其制度功能。

　　一、党内试验性立规的制度实践情况

　　党内法规建设实践中经常会遇到这样的情况：某部党内法规为党的自身建设和治国理政工作实践所急需，但其制定条件尚不够成熟，相关制定主体于是先颁行试验性党内法规，用以满足工作实践的当下需要，同时为条件成熟时制定正式的党内法规储备信息与经验。这便是党内试验性立规活动。就具体的体例而言，党内试验性立规包括两种类型，即“试行类”立规和“暂行类”立规，前者如《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(2015年)，后者如《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(2008年)等。党内试验性立规是党内法规制定实践中经常采用的一种特殊立规机制。从数量上来看，党内试验性法规在现行党内法规体系中占有不小的比重。“据统计，1978-2012年间制定的176个党内法规中，标注‘暂行’的有44个、‘试行’的有43个，占全部党内法规的49.4%。”[2]笔者通过阅读《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)(上、下册)》(法律出版社2017年版)，并查阅“共产党员网”所发布的党内法规文件，截至2022年3月，一共整理出61部现行有效的党内试验性法规。

　　从时间上来看，1990年中共中央至少颁行过两部党内试验性法规，即《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，只不过这两部暂行条例分别在2012年和2020年被新的党内法规所取代，并且不再采用“暂行条例”的体例，即这两部党内法规的制定条件已经成熟，相应的试验期限也已届满。因此，在所整理的61部试验性党内法规中，最早的一部是中共中央组织部于2001年2月6日发布施行的《党政领导干部任职试用期暂行规定》，最新的一部是2021年3月19日中共中央办公厅发布的《中国共产党组织处理规定(试行)》。具体而言，2001至2021年现行有效的党内试验性法规的年度数量及其变化情况如下表所示：

　　表1 2001-2021年党内试验性法规的年度数量

　　

　　从上表可知，在2001至2021年的20余年间，党内法规制定主体几乎每年都会开展党内试验性立规，其中以2017年的数量为最多，共有七部试验性党内法规获得通过，但党内试验性法规年度数量的增长或变化并未呈现特定的规律。即使如此，我们仍然可以推知，党内试验性立规作为一项专门立规活动，已经成为一种相对稳定的创制机制，在党内法规制度体系建构过程中发挥着不可替代的作用。

　　就调整对象而言，在所整理的61部党内试验性法规中，党内试验性立规调整的对象范围较广但类别相对确定，主要涉及对党政(员)领导干部相关行为、公务员管理、党的组织机构设置与运行等方面的内容。这很好地反映了《中国共产党党内法规制定条例》(2012年)中对于党内法规涵义的界定，即“规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。尽管2019年在修改该条例时对党内法规涵义表述规定也作了修改，但党内法规包括党内试验性法规调整的基本主体——党组织和党员，是没有变化的。这一点从对党内试验性法规标题主题词出现频次的分析中，也可以得到确认。在对61部党内试验性法规标题的筛选后发现，“领导干部”“公务员”和“领导人员”三个术语的出现频次最高，分别为14次、9次和7次，共计30次，占全部党内试验性法规的近50%。具体如表2所示。

　　即使不阅读上述党内试验性法规的具体条文内容，仅从标题中也不难得知，无论是对“领导干部”的立规调整，还是对“领导人员”抑或“公务员”的立规管理，都体现了执政党对于规范党员领导干部和作为公务员的党员的重视程度，是执政党通过党内法规来推进反腐倡廉制度化、常态化的具体反映。习近平总书记多次指出，要把权力关进制度的笼子里，“每一个共产党员特别是领导干部要牢固树立党章意识，自觉用党章规范自己的一言一行”，[3]而将权力关进制度的笼子里，首要的就是约束好那些具体行使权力的党政领导干部，使他们在观念上确立党规国法意识，在行为上符合党规国法所设定各种规则的要求。单就调整内容而言，相关党内试验性法规基本上涵盖了“领导干部”或“公务员”从选拔到任职再到问责等所有流程，涵盖了各个主要行业中担任“领导人员”的党员。