近年来，“程序瑕疵”的提法常常出现在我国的行政裁判文书里。但“程序瑕疵”并非我国的法规范用语，《行政诉讼法》第70、74条仅提及“违反法定程序”“程序轻微违法”这两种“程序违法”的情形。那么，“程序瑕疵”与“程序违法”究竟存在何种关系?欲回答该问题，归根结底，需要对“瑕疵”的概念加以界定。对此，立法层面并未加以明确，而学理层面及司法层面均存在分歧，亟待厘清。另外，一个存在“程序瑕疵”的行政行为，是否存在被补救的可能性?对此，学理上持肯定观点者居多，这具体反映在关于补正行政行为程序瑕疵的一系列探讨中。①但是，要将补正行政行为程序瑕疵的相关理论落到实处，则不得不反思另一个问题：我国现有法规范究竟为补正程序瑕疵留下了多大空间?相比而言，针对一个存在“实体瑕疵”的行政行为，学理上甚少探讨其补救问题。②我国部分省份出台的地方性行政程序立法所规定的补正制度，也并未适用于实体瑕疵。那么，就应然层面来看，“实体瑕疵”就一定不能被补救吗?本文旨在回答上述问题。 一、“瑕疵”的界定及其在实践中的具体样态 (一)“瑕疵”的概念之争 在学理层面，关于“瑕疵”的理解存在狭义与广义之分。狭义的观点将“瑕疵”理解为一种十分轻微的违法，即行政瑕疵行为是轻微或微小的行政违法行为，是“行政上微小的缺点”，③而“程序瑕疵”的轻微程度甚至比《行政诉讼法》第74条规定的“程序轻微违法”还要轻微。④相比而言，广义的观点将“瑕疵”理解为“不当”与“违法”的上位概念，即不当行为与大部分违法行为具有相同的性质——同属瑕疵行为。⑤在此基础上，瑕疵的程度可分为明显轻微瑕疵、一般瑕疵、重大且明显瑕疵等类型。⑥与广义的观点相类似，我国学者所翻译的德、日行政法著作也大多是在广义上理解“瑕疵”一词。例如，有著作指出，“行政行为的瑕疵”表现为违法、不正确(如明显的书写错误或计算错误)、不合目的性三种。⑦又如，有著作将“行政行为的瑕疵”区分为“应予撤销的瑕疵”“无效的瑕疵”与“可治愈的瑕疵”，其中，当瑕疵轻微时，才存在被治愈的可能性。⑧亦即“瑕疵”并非“轻微或微小违法”的代名词。 在司法层面，以最高人民法院的行政判决书为考察对象，可以发现：对“瑕疵”一词的使用也存在狭义与广义之分。在“易志明等诉溆浦县政府等撤销土地使用证纠纷案”中，法院在狭义上使用“瑕疵”一词。该案一审判决指出：“溆浦县人民政府的发证程序存有瑕疵，但尚未达到程序违法应予撤销原行政行为的程度，可以依照相关规定的程序予以补正。”⑨法院经过再审，对一审判决予以维持。由此可见，“程序违法”的一般法律后果为可撤销，而“程序瑕疵”尚未达到可撤销的程度，亦即仅构成轻微或微小的违法。但是，在“潮州市金亨鞋业公司等诉潮州市政府行政复议纠纷案”中，法院又在广义上使用“瑕疵”一词，认为：“只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以‘治愈’的瑕疵……则应当考虑采取其他方式进行纠错。”⑩换言之，“瑕疵”既可能因轻微等事由而不被撤销，也可能因不够轻微等事由而被撤销，即“瑕疵”一词并非专指轻微或微小的违法情形。 笔者认为，关于“瑕疵”的狭义与广义理解都有一定道理。当采用广义的理解时，并不是说所有的行政行为瑕疵均可被补救。事实上，能被补救的瑕疵仍是少数，且仅限于“行政上微小的缺点”。既然如此，为了使研究对象更精确，下文将在狭义上使用“瑕疵”的概念。 (二)不同瑕疵在实践中的具体样态 学理上，对行政行为予以合法性评价的考量因素包含事实与证据、规范依据、实施程序、主体权限、处理结果等，而各项考量因素又对应于具体的审查标准。一般认为，《行政诉讼法》第70条关于撤销判决的规定包含了行政行为合法性评价的考量因素与审查标准。即事实与证据之审查标准为“主要证据不足”，规范依据之审查标准为“适用法律、法规错误”，实施程序之审查标准为“违反法定程序”，主体权限之审查标准为“超越职权”(即突破外部权限)与“滥用职权”(即突破内部权限)，处理结果之审查标准为“明显不当”。在这些审查标准之下，当任何一项考量因素出现问题时，行政行为将达到可被撤销的程度，自然也就不存在补救行政行为瑕疵的余地。那么，就各项考量因素而言，是否存在一些尚未触及各项审查标准、轻微或微小且可以被补救的瑕疵情形? 笔者认为，对行政行为瑕疵予以补救，意味着治愈该行为的违法性且视违法情形从未发生。若行政行为被确认违法、撤销或确认无效，又或者因采取补救措施而导致一个新的行政行为产生，则不能称为“对(某个)行政行为瑕疵的补救”。基于此，当行政行为在主体权限或处理结果方面出现瑕疵时，这些瑕疵不存在被补救的可能性。首先，主体权限方面的瑕疵往往需要通过改变主体来“补救”，(11)但这种“补救”名不副实。原因在于，改变主体势必会导致新主体所作的行政行为是一个有别于原行政行为的新行为，毕竟，与新、旧两行为对应的两份行政决定书上的落款就已不同。其次，处理结果方面的瑕疵需要通过改变结果来“补救”，但改变结果意味着产生一个新的行政行为，这显然超出了“补救”的范畴。相比而言，当行政行为在事实与证据、规范依据或实施程序方面出现瑕疵时，这些瑕疵存在被补救的可能性。其中，实施程序方面的瑕疵即程序瑕疵，而事实与证据方面的瑕疵、规范依据方面的瑕疵均属于实体瑕疵。 1.关于行政行为之程序瑕疵的补救问题，在“易志明等诉溆浦县政府等撤销土地使用证纠纷案”中有所体现。在该案中，易志明等人的土地使用证被溆浦县政府撤销，一审法院认为，地籍调查和权属审核系土地管理部门的法定职责，溆浦县国土资源局应根据易志明等人的土地登记申请进行地籍调查，并根据调查结果对土地权属、面积等进行全面审核，填写审批意见。由于溆浦县国土资源局怠于行使工作职责，导致溆浦县政府未经地籍调查和权属审核程序即向易志明等人颁发涉案土地使用证，该“发证程序存有瑕疵，但尚未达到程序违法应予撤销原行政行为的程度，可以依照相关规定的程序予以补正”。申言之，溆浦县政府可通过溆浦县国土资源局进行地籍调查和权属审核，借此补正发证程序的瑕疵，没必要撤销涉案土地使用证。再审法院最终维持了一审判决的以上观点。(12)
