政府数据开放已经成为我国的重要战略。①2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家信息化发展战略纲要》，要求“推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提供更加优质高效的网上政务服务”。2020年3月，中共中央、国务院下发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，阐述了政府数据开放共享对于培育数据要素市场的重要作用。2021年6月通过的《中华人民共和国数据安全法》对政府数据安全与开放提出了具体的要求。2021年12月，中央网络安全和信息化委员会发布《“十四五”国家信息化规划》，提出要“加快政务数据开放共享和开发利用”“打造服务型政府”。 在地方层面，各地政府也纷纷制定一系列法规、办法，或发布法规和办法的征求意见稿。2019年，北京市经济与信息化局发布《北京市公共数据管理办法(征求意见稿)》，上海市人民政府通过《上海市公共数据开放暂行办法》。2020年，浙江省人民政府制定了《浙江省公共数据开放与安全管理办法》，对政府机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位所产生的数据开放进行了规定。2020年，贵州省人大审议通过了《贵州省政府数据共享开放条例》，该条例成为我国首部省级层面政府数据开放共享的地方性法规。此外，一些地方政府立法还对政府数据开放的数据权属进行了规定。例如，《福建省政务数据管理办法》《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》都将政府数据规定为国有资源。这些规定引起了社会的广泛关注并产生了一些争议。 在政府数据开放实践先行的背景下，政府数据开放的一系列问题尚未得到法理层面的深入反思。首先，政府数据开放的定位与目标是什么，如何理解政府数据开放与政府信息公开的关系?其次，政府数据开放面临哪些难点，政府数据如何能够真正促进责任政府建设，为公众赋能以及为社会带来商业价值?最后，政府数据开放应当坚持何种原则，政府数据开放在坚持全面性、基础性、及时性、机器可读性之外，是否还需要引入其他原则?本文拟从法理层面对这些问题进行深入剖析。在此基础上，本文将探讨如何完善目前尚处在起步阶段的政府数据开放制度。 一、政府数据开放的定位与目标 (一)定位 从法理层面分析政府数据开放的定位，可以从政府数据开放与政府信息公开的关系切入。我国的政府数据开放大致可以追溯到2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》，根据这一纲要，政府数据的指导思想是“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，服务公众企业”。②此外，2016年国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》也指出，我国需要“推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平”。由此可见，我国的政府数据开放与大数据的重要战略价值密切相关。③相比较而言，政府信息公开主要定位为提高政府工作的透明度，促进依法行政，而并没有从大数据与数据共享的维度来定位。④正如《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第2条所规定的那样，政府信息公开是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。 在国际上，政府数据开放虽然受到政府信息公开的影响，但是与之存在明显的区别。政府数据开放受到1966年《美国信息自由法》⑤的巨大影响。这部法律赋予公民信息知情权，规定对于公民提起的信息披露请求，美国联邦规制机构应当在不涉及国家安全与个人隐私的情况下进行披露。相比较之下，政府数据开放则有不同的制度起源。政府数据开放大致可以追溯到2010年美国奥巴马政府时期的“开放政府指令”。根据这一指令，行政规制机构应当“以开放的格式在线发布信息”，以体现新政府的“开放、参与和协作精神”。⑥2011年，美国又与加拿大、西班牙、墨西哥等7个国家签订了《开放政府宣言》，在这份多边国家的政府宣言中，8个签署国承诺“及时提供包括原始数据在内的高价值信息，并且应当以公众可以轻松找到、理解和能够重复使用的格式提供”。⑦此后，更多的国家和地区采取了支持政府数据公开的立场。例如，2012年6月，英国内阁发表《公开数据白皮书》，主张对政府与公共数据采取更为开放的态度。这一白皮书规定，除非存在隐私或国家安全等特殊原因，否则政府数据都应该开放，并且此种数据开放应当采取标准化、开放的格式发布。⑧2019年，美国正式通过和签署《开放、公共、电子、必要政府数据法案》，这一法案要求美国政府规制机构以标准化、非专有化的格式公开其所有信息。⑨2019年，欧盟制定了《开放数据指令》，⑩在原先《公共机构信息指令》的基础上进行转型升级。(11) 从起源看，政府数据开放也受到了其他数据开放运动的影响。例如，开源软件的源码可以被公众使用，并且此类软件的使用、修改和分发也不受许可证的限制。(12)同样，由美国法学家劳伦斯·莱西格等人发起的知识共享项目为知识产权提供了多种可供选择的授权形式及条款组合，使得创作者可与大众分享创作，授予其他人再散布的权利，却又能保留其他某些权利。(13)此外，针对科研文献的开放获取运动，(14)针对教育资源的开放教育资源运动，(15)针对专利的开放科技标准运动，(16)此类开放运动对数据开放产生了积极的推动作用。特别是在大数据时代，随着大数据的价值和优势开始凸显，社会对于政府数据开放的呼声日益高涨。 综合而言，政府数据开放与政府信息公开的定位既具有共同点，又有较大的区别。就实现方式而言，政府信息公开主要是依申请而公开，需要行政相对人提起相应的申请并获得许可；而政府数据开放则强调政府数据以公开为原则，以不公开为例外。就开放对象而言，政府信息公开强调申请者对文件形式储存信息的获取，而政府数据开放则主要针对政府数据库中的数据。就技术手段而言，政府信息公开没有对技术问题作出特别的规定，而政府数据公开更注重技术，它强调政府公开的数据必须是标准化的、机器可读的与可重复使用的。就整体目的而言，政府数据公开除了实现政府信息公开之外，还强调数据的流通共享与大数据利用。
