我国农村低保政策演进逻辑与发展取向：基于间断—均衡与政策范式视角

       2007年我国正式建立农村最低生活保障制度，在以保障改善民生的政策导向下，近年来农村民生事业快速发展，社会保障水平显著提升。社会救助作为兜底保障的基础性制度安排，中央和各级政府加大了对农村低保的政策投入和资源支持力度。一方面，农村低保标准逐年提升，2020年全国共有农村低保对象1985.0万户、3620.8万人，农村低保年平均保障标准5962.3元/人。[1]另一方面，随着专项治理的开展，农村低保规范化程度不断增强，“关系保”“人情保”“错保”“漏保”问题明显减少，农村低保对象的获得感不断增强，在媒体和社会公众的注意力聚焦下，农村低保政策形象也不断得到积极反馈。

       公共政策变迁的背后必然隐含着特定的理论逻辑。那么，农村低保快速变迁的逻辑和驱动因素是什么？随着现行标准下农村绝对贫困现象全面消除，政策目标、对象和价值理念如何优化调整？在政策背景发生重大变化的情况下，只有厘清这些问题，才能有效展现农村低保政策的发展脉络和理论逻辑，有助于明晰新发展阶段农村低保的政策定位、变革思路和功能价值。基于上述思考，本文通过嵌入间断—均衡和政策范式理论，分析农村低保政策变迁过程，明确其中的演变逻辑和目标变化，并进一步预测未来发展趋势，以期为未来我国农村低保政策优化提供借鉴。

       一、分析框架构建

       间断—均衡框架与政策范式在政策变迁研究中比较常见。间断—均衡框架既吸纳了渐进决策模型的可行性和稳健型特征，又可以适应风险社会下公共决策的突变性和应急性需要，因而对众多的政策变迁具有较强解释力。[2]间断—均衡框架是在关键事件、政策问题和外部情境的作用下，通过政策场域、政策反馈和政策图景的互动阐释其对政策变迁的影响。[3]当外部环境发生重大变迁和关键事件推动，以及正反馈的强化作用下，政策总体性目标发生剧烈变迁时会发生政策间断，政策问题就需要通过次级系统上升至宏观系统。更需指出的是，信息时代的媒体在政策制定和执行过程中发挥的作用日趋显著。[4]基于西方政策过程的间断—均衡框架将政策变迁归于政策议定场所的转换并没有为政策间断或均衡提供概念化说明。我国官方决策系统具有绝对权威，中央对国家重大决策具有决定权，西方国家“利益集团”往往依靠经济实力向政府施压来干预政策制定，这与中国非官方决策主体通过民主参与、信息公开和社会监督等途径影响政策进程有着本质区别，因此间断—均衡框架尽管具有描绘政策总体规律的合理性，也需要结合中国实际的政策运行逻辑进行修正。

       间断—均衡框架聚焦于政策变迁的机制研究，主要在于说明政策样态如何变的问题，但缺少对变迁何时发生的清晰判断和价值理念层面的深度阐释。政策范式则主要关注政策变迁的类型和影响变迁的价值理念，优点在于能够准确判断政策间断发生时机，可以进一步回应政策为何变迁，但对变迁发生机制的解读却存在局限性，需要利用间断—均衡框架对多元主体的政策行动过程进行动态化、系统性诠释。因此，间断—均衡框架与政策范式的有机结合可以形成互补，能够更加深入全面地阐释政策变迁。一方面更加贴近中国公共政策过程实际，另一方面可以清晰地呈现政策变迁过程和动力机制，对于分析中国公共政策变迁具有更好的适用性。据此，本文以修正后的间断—均衡框架为基础，与政策范式的价值理念分析、政策变迁序列分析有机结合，构建了农村低保政策变迁分析框架(图1所示)。整合后的框架可以回应3个问题：我国农村低保政策间断—均衡过程和政策目标变化、变迁机制如何发生作用以及行动者的价值理念如何驱动变迁发生、新发展阶段下农村低保政策变迁趋势与展望(见图1)。

      

       图1 修正后间断—平衡框架与政策范式结合的分析模型

       二、我国农村低保政策变迁过程及作用机制

       历经十几年的农村低保政策变迁既有渐进式的发展，在特定时期又存在瞬间突变，体现出比较明显的间断—均衡特征。同时，在精准扶贫、新冠肺炎疫情应对等关键事件和政策问题助推下，加之通过媒体的报道传播，农村低保政策在政策目标、政策工具设置和治理水平等方面，也不断进行调整升级。因此，利用间断—均衡和政策范式整合框架，能够深入清晰地呈现中国农村低保政策的变迁逻辑及特征。

       (一)政策变迁的间断与均衡

       1.政策平衡期：渐进性发展与完善(2007-2013年)

       (1)政策形成

       为适应经济社会改革发展需要，保障城市经济困难家庭的基本生活，我国早在1997年就在全国建立城市最低生活保障制度。从1986年开始的大规模农村扶贫开发，使得农村贫困人口数量减少，但仍有农村贫困人口的温饱问题尚未得到解决。随着“三农”问题成为党和政府工作的重中之重，同时着眼于建立覆盖城乡的社会保障体系，农村人口的最低生活保障政策在经历地方积极探索之后正式形成。支持性的政策图景以及政策注意力的转向，使得农村贫困人口的最低生活保障问题上升到政策层面，国家的介入也重塑了对贫困人口的生活扶助体系和责任分担。这一时期农村低保政策的目标主要是为解决贫困人口温饱问题而提供必要的救助。政策工具主要是经过家计调查后以补差或分档的形式发放现金，而政策工具的设置水平即低保标准，则是仅用于维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用。