中图分类号：F812.4、C93 文献标识码：A 文章编号：1005-0566(2022)03-0001-11 修回日期：2022-01-17 科技自立自强是国家高质量发展的战略支撑，优质的高等教育更是重大科技创新的必要前提。20世纪70年代以来，在“优先发展教育”“科教兴国”“人才强国”等战略指引下，国内高校历经“重点高校建设”①“211工程”②“985工程”③“C9”④4个发展阶段，逐步形成“10-39-112”之重点高校建设格局。党的十八大后，中央提出“四个全面”战略布局和创新驱动发展的重大战略。2015年10月，国务院专门印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出21世纪中叶之前重点高校和重点学科争创世界一流乃至前列，“实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越”。2017年9月，教育部等部委联合发布“双一流”建设高校名单。同年10月，党的十九大报告进一步要求“加快一流大学和一流学科建设”。而如何推进？如何实现21世纪中叶我国高等教育的发展目标？前提是回应“往哪里发力”和“如何发力”的问题。事实上，近年来为提高本国高校全球排名，德、俄、中、印等国先后出台或更新高水平高校支持计划，结果显示中国大学排名整体有所提升，而其他国家支持计划则成效一般[1]。对此，Tilak(2016)[2]认为，仅追求地位和等级会给大学发展带来灾难性影响。反观国内顶尖高校，其在国际权威排行榜上始终徘徊于40～50名，学科科研水平和国际化程度跟世界顶尖大学还有一定差距[3]。由此引发各界热议：支持计划是否发挥作用？又应如何突破顶尖高校的“排行榜瓶颈”？这些问题亟待回应。 重点高校的建设与发展离不开资金保障。财政拨款是国内高校办学资金的主要来源，占比超过四成⑤。尽管对高校而言，教育投入或仅考虑服务教学与科研，但从公共财政视角，“取之于民，用之于民”的特质要求重点高校专项实现高绩效。尤其是2020年初新冠疫情暴发后，“减收增支”下各级政府捉襟见肘，国务院总理李克强明确要求：“各级政府务必真正过紧日子……把每一笔钱用在刀刃上”。对此，如何提高既有支出中重点高校专项[4]绩效，充分发挥财政资金撬动作用，进一步将中国高等教育质量推向世界顶尖水平？这成为教育财政治理体系与治理能力现代化的关键问题。 为此，本文聚焦于回应以下问题：重点高校专项支出是否从整体上促进“双一流”大学建设？是否促进每一所“双一流”大学建设？如何提升专项支出绩效以切实推动“双一流”大学建设？ 一、文献综述与研究进展 (一)重点高校建设绩效的内涵 厘清重点高校建设绩效之内涵，首要解决“一流大学谓何”的问题，这与一流大学评价标准有关。周光礼等(2016)[5]认为，一流学科是一流大学基础，包括一流学术队伍、一流科研成果、一流学生质量和一流学术声誉等四大标准。这也是高等教育评价的主流标准，一般则以排行榜为特征，形成要素评价排名机制，如全球公认的四大排行榜(QS，ARWU，THE和USNWR)。但也有不同看法，如余小波(2017)[6]认为，相比于排行和认证机制，评议机制是高等教育质量的基础环节和最便捷的表达方式。进一步地，赵国栋等(2019)[7]对比国内外评价体系，发现国内尚未形成“中国特色”评价认知，而主要以国外标准为基础。对此，王洪才(2016)[8]认为重点高校建设工程片面强调综合性大学建设而忽视学科发展与创新，未能把学术发展的外驱动内化，故在追赶型发展中内在气质与世界一流大学迥异，造成资源过度集中与浪费、“过度行政化”等问题。而“双一流”大学建设与“中国特色高水平大学与学科”的提出，无疑是新的尝试。对此，史静寰(2018)[9]指出，中国顶尖大学已逐步从单纯强调科研产出等硬指标的“形似”向突出中国特色的“神似”转变。其实，放眼全球，排名稳定的世界前100名高校的关键指标，是人才高度集聚和经费资源充足，而教学、研究、引用和国际声望等指标则呈现不可持续，这对财政性支出的有效性、效率性和持续性提出更深层次要求[10]。 (二)重点高校建设与财政投入 有效财政投入是一流大学建设的必要保障。20世纪90年代，潘懋元就主张，进入高教大众化阶段，应强化精英大学投入以避免其因资金困境而扩招，保障精英教育质量[11]。如就科研发展需求来说，资金充足确能保障高风险的科研尝试。从世界一流高校的发展看，美国加州大学群体性崛起现象[12]、德国“卓越计划”实施反思[13]，以及亚洲世界一流大学发展经验[14]等，也证实一流高校发展离不开充裕的科研经费，尤其是政府长期巨额投入。在过去的10年里，各国意在提高高校排名的“卓越倡议”(Excellence Initiatives)均投入大量资金并取得成效。而近年排名下降的美国高校多在2007年金融危机后面临补助削减困境[15]。 但充足的财政经费并不等同于重点高校建设的高绩效。马浚锋等(2018)[16]通过回归分析发现，高校财政资源对于科研人才、学科及大学建设等发挥正向影响作用，但“双一流”建设专项并未实现打破学校身份固化的预期。换言之，其激励作用有限。Usher(2016)[17]则认为，政府资助对世界顶级高校影响不大，而对一般一流高校的生存发展尤为必要，但“人头费”拨付机制难以保障科研密集型大学的建设。Zong等(2017)[18]的研究也证实了这一点，但其解释略有不同，认为顶级高校已经学术“饱和”，故无法受政府资助激励。这些观点实际上对财政推动世界一流高校建设的有效性提出质疑。
