[中图分类号]D633.1；D232 [文献标志码]A [文章编号]1003-3815(2022)-01-0023-13 所谓“旗县并存、蒙汉分治”，就是内蒙古①一定地域内的百姓，按照民族成分，分别接受旗政府或县政府管辖，蒙归旗治，汉归县管。旗政府和县政府同处一地、同时理政②，彼此之间很容易产生纠纷，长期以来已演变成一个十分严重的问题。之所以会产生这一问题，缘于清朝、民国时期中央政府对内蒙古施行的二元管理体制：内蒙古原有的盟旗系统与内地移植过来的省县系统各有一套行政建制，各自独立运行。中共在全国建政后，实行一元化的以党领政的治理方式，消除了二元管理体制内在矛盾产生的根源，同时着手解决“旗县并存、蒙汉分治”问题。本文试图就此作一较系统的梳理和说明。 关于“旗县并存、蒙汉分治”问题的形成及演变，学界已有一些研究成果。如金海梳理了伪满政权在东蒙施行“旗制”以及锦州、热河两省“废县存旗”的经过，并指出伪满统治下蒙旗的方方面面与过去有很大不同；伪蒙疆政权则延续了“旗县并存、蒙汉分治”的老办法③。钱立平简要介绍了辽宁省朝阳市喀喇沁左翼蒙古族自治县“旗县并存、蒙汉分治”问题形成及解决的经过④。庆格勒图大致理清了中共建政之初绥远省逐步解决“旗县并存、蒙汉分治”问题的基本脉络，同时指出绥远地方党政部门既没有因汉族人口占多数而完全实行县治，“承认了历史”，也没有完全按照历史上的情况取消所有县政府，“照顾了现实”⑤。 如果将视角拉远，更宏观地分析“旗县并存、蒙汉分治”问题发生及解决背后的历史动因，就不难看到：清廷在内外蒙古、新疆、西藏、青海等藩部地区推行了以属人主义为特征的二元管理体制；晚清以来的历代中央政府又因内忧外患，极欲实现国家整合，逐渐推动藩部行省化(或者说内地化)，二元管理体制亦朝着一元化缓慢演进。针对此议题，不少学者作出过努力。张永江指出，清廷根据各藩部的具体情况采取不同的施政体制，但藩部的地方分权属性终究与中央集权相冲突，兼之藩部地区社会自身的发展变迁，两方面都促使藩部政治呈现内地化的趋势⑥。他还通过考察漠南蒙古盟旗制与府厅州县制各自建立、演变的过程，对二元管理体制形成的经过作了较为详细的论述，且特别指出这种体制并非清政府一开始就有明确的制度设计，而是漠南蒙古经济、社会长期发展的产物⑦。王柯梳理了新疆地区从乾隆时期采取州县制与札萨克制、伯克制并行的二元管理体制，到同治、光绪时期改建行省的大致经过，并指出原属藩部、由中央政府间接统治的非汉族居民，改由中央政府派驻的行政机关直接治理，实现了从“藩部之民”到“国家之民”的转变⑧。吴启讷较全面地考察了中共在建立五个省级民族自治区的同时，对边疆行政区划作出调整的过程，并指出这一举措本身仍然带有国家整合的意味，基本上实现了中央政府对边疆地区进行直接有效的政治统治和行政管辖的目标⑨。 虽然前人已就“旗县并存、蒙汉分治”这一话题及二元管理体制相关议题有过讨论，但与它们的理论价值和现实意义相比，仍显得较为欠缺；涉及的一些基本问题和若干史实，也还有深入考察的必要。比如，清朝在内蒙古施行的二元管理体制，愈到后来矛盾愈突出，辛亥革命后的北洋政府和南京国民政府为何均未能改弦更张？民国时期中央政府不仅没有设法解决“旗县并存、蒙汉分治”问题，反而不断增设县和设治局⑩，使问题进一步复杂化，中共如何能够在新中国成立后短短数年内，一举解决该问题？在处理问题过程中，面对世居内蒙古的蒙民以及近代以来大量迁入、人口占多数的汉民，党政有关各方是如何平衡两者利益的？中共在解决“旗县并存、蒙汉分治”这一具体问题的同时，大体实现了内蒙古二元管理体制的一元化，从治理边疆民族事务的角度应如何评价？本文尝试依靠现有史料，在前辈学者已有研究的基础之上，就以上问题提出自己的一点解释。 一、问题的由来与影响 清朝在内蒙古推行“分而治之”政策，将其分成外藩蒙古和内属蒙古。外藩蒙古有6盟24部49旗，旗上设盟；另有不设盟的套西蒙古阿拉善、额济纳两旗，以及库伦喇嘛旗。以上各盟、旗归理藩院管辖。内属蒙古包括归化城土默特、察哈尔8旗、布特哈8旗等。旗是清廷在内蒙古设立最早、数量最多的一级地方行政建制，盟是正式的行政机构，但盟、旗之间不存在上下级隶属关系。这样，就形成了管理内蒙古蒙民的盟旗制。(11)此外，清廷还实行封禁隔离政策，划定各旗旗界，严格限制蒙民流动及内地汉民迁入内蒙古。 康乾之际，中国人口迅速增长，直隶、山西、陕西等地汉民为谋生计，不顾禁令迁居内蒙古。清廷对此采取明禁暗弛的态度，久而久之，内蒙古汉民日渐增多。清廷要维持既定的民族隔离政策，不能把治理汉民的权力交予盟旗，于是将内地的行政建制移植过来，在汉民聚居地陆续设立府厅州县，由它们来管理汉民及协商办理蒙汉交涉事务，各归邻省管辖。(12)最先设立的是厅一级行政建制。雍正元年(1723年)，设热河厅，以热河同知管理旗民(指旗人和民人，民人绝大多数是汉民)事务。府、县出现得较晚。乾隆四十三年(1778年)，改热河厅为承德府，辖1州5县，设知府兼理旗民事务。(13) 到了清末，府厅州县建制已从内蒙古与邻近省份的交界地带向内蒙古腹地逐步推进。内蒙古在确立府厅州县制地位的同时，也最终形成了盟旗制和府厅州县制并存的二元管理体制；具体到某一地域，就出现了“旗县并存”的局面。需要注意的是，旗政府与县(州、厅)政府虽同处一地，但二者的行政管辖范围并不完全重叠。比如光绪三十二年(1906年)，伊克昭盟郡王旗设东胜厅，管理板素壕周边垦区，兼理郡王旗、札萨克旗蒙汉交涉事务，隶山西省归绥道(14)。又如归化城土默特辖境之内，有归化城、萨拉齐、和林格尔、托克托、清水河等厅(15)。再如察哈尔右翼四旗与归绥道丰镇、宁远、陶林、兴和等厅插花交错。
