一、引言 改革开放以来，中国经济高速增长，一跃成为世界第二大经济体。国家统计局数据显示，截至2020年，我国已经成为全球最大的外资流入国，并连续多年稳居世界第二大货物和服务贸易进口国地位。为应对全球经济新形势以及中国经济发展新常态，党的十九届四中全会指出，必须通过“规则、规制、管理、标准等制度型开放”建设更高水平的开放型经济新体制[1]。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更是明确提出，要坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，加快推进制度型开放。所谓制度型开放就是要立足规制层面，做好规则的“进出口”，通过对标国际通行标准，推动国内规则、规制等制度的改革和创新，进而形成与全球规则机制相衔接的制度体系，实现中国和世界经济高质量安全有序融合。[2]换而言之，在新时代新一轮对外开放背景下，政府规制变革是引领制度型开放的关键，只有不断加强和改善政府规制，才能为市场主体营造良好的国际营商环境，发展更高层次的开放型经济，促使国内国际双循环良性互动发展。 二、制度型开放中政府规制变革的动因 政府规制是指“行政机关(政府)依据有关法规对微观经济主体的市场行为进行的直接控制、约束或规范”[3]，其目的是解决市场失灵、维持市场经济秩序。 (一)实现高水平对外开放，建构国内国际双循环新发展格局 改革开放40余年，中国经济建设经历了从半开放型走向全面开放型的演进轨迹。为了发展外向型经济，形成参与全球经济竞争新优势，并以高水平开放经济促进国内大循环，实现国际循环对国内循环的正向溢出效应[2]，我国开始推进开放模式的转型，建构开放型经济新体制。而政府规制变革是实现新一轮更高水平开放，建构国内国际双循环新发展格局的重要突破口。一方面，它能够提高国内市场环境在国际上的竞争力，为国际经济循环创造良好的制度环境。“规则等制度是国家间进行贸易和投资活动的契约，决定着商品和要素流动的潜力空间。”[4]用国际视野和国际理念来推进政府规制革新，以国际市场通行规则为标杆，完善法律、法规、规则等制度体系，能够重塑中国的市场优势、制度优势，不断吸引和集聚技术、知识、信息和人力资本等高端性和创新性生产要素，促使我国在更高层次上参与全球价值链和产业分工，增强企业在国际市场上的创新力和竞争力，助推经济发展由“要素驱动型”向“创新驱动型”方向发展。另一方面，政府规制变革还能促进超大规模市场优势发挥，为国内经济大循环提供有效支撑。统一、开放的市场体系是发挥国内经济大循环作用的关键。[5]而通过政府规制变革，有助于破除国内市场的行政性垄断，降低制度性市场分割，推动国内统一大市场的形成，进而实现要素资源的自由化流动和优化配置，促进国内经济循环的畅通。 (二)深化制度供给侧结构性改革，推动经济高质量发展 党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在这关键时期，如何优化要素资源的市场化配置，化解过剩产能、淘汰“僵尸企业”，培育新动能新产业，助推传统产业转型升级等任务，迫切需要推进制度供给侧结构改革，构建科学高效的制度供给体系，为市场主体创造优质的制度环境，引领经济向高质量方向发展。2017年，国务院颁布的《“十三五”市场监管规划》提出：“加强和改善市场监管，是政府职能转变的重要方向，是维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力的重要保障，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。”[6]政府规制改革作为制度供给侧结构性改革的重要内容，通过采用市场准入与退出规制、价格规制、质量规制、反垄断规制等方式对市场经济进行规制，规范市场竞争行为，能够解决因信息不对称、外部效应、公共物品、垄断等因素导致的市场失灵问题，对于维护市场秩序，建设现代化市场经济治理体系具有重要意义。此外，政府规制作为宏观调控的关键性制度工具，还能够推动创新创业和经济结构性改革，提升经济发展质量。[7]经济高质量发展的立足点在于创新，依靠创新驱动培育壮大新动能，促进经济结构转型升级。[8]而政府规制改革可以起到激励作用。一方面，通过政府规制改革可以破除束缚创新发展的桎梏，为市场主体创新创业提供便利化条件，对于充分调动市场主体创业的积极性和创造性，激发和释放创新创业新潜能发挥了重要作用；另一方面，通过健全政府规制体系，可以促进市场公平竞争，优胜优劣，引导企业进行技术创新来提升市场竞争力，使我国经济走上依靠创新提质增效的发展路径。 (三)优化营商环境，降低制度性交易成本 政府规制的实质是处理政府与市场的关系，为企业营造良好的营商环境。近年来，我国持续推进“放管服”改革，深化商事制度、行政审批制度改革，使市场营商环境有了较大改善，释放了市场活力。然而，与国际一流的营商环境相比，我国的营商环境仍存有较大差距。世界银行颁布的《2020年营商环境报告》显示，中国营商环境排名为31位，较之前有所上升，但在纳税、获得信贷、办理破产、跨境贸易等方面的得分均较低。[9]另外，《2020年全球经济自由度指数》显示，在186个经济体中，中国的经济自由度指数得分为59.5，位列比较压制(50-59.9)类型等级。其中，投资自由度和金融自由度的得分最低，均为20，其次是知识产权保护程度，得分为60.9。[10]这表明当前我国政府与市场关系还不够协调，经济领域仍存在规制错位与缺位并存的现象。如政府在采购和招投标环节，区别对待内外资企业；企业的纳税成本依然偏高，缴费负担较重；贸易投资领域仍存在准入壁垒、变相审批；知识产权领域则存在规制不足与缺位等现象。由此可见，要化解营商环境梗阻，降低市场运行的制度性交易成本，必须重新理顺政府与市场的关系，[11]通过政府规制变革，清除市场壁垒、破除束缚市场主体运行的体制机制障碍，为经济发展提供有效规制，即在遵循市场规律的基础上，建立起更好地发挥政府作用和市场在资源配置中起决定性作用的规制体制，[7]实现有为政府与有效市场的结合。
