自1978年党的十一届三中全会拉开中国改革开放的序幕以来，我国社会发生了深刻的变革，实现了从高度集中的计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型。同时，我国政府为了不断适应经济社会发展趋势和要求、推进社会主义现代化建设，实施了多轮行政体制改革。从“转变政府职能是深化行政体制改革的核心”到“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“优化政府职责体系”，可以看出以政府职能转变和政府职责体系优化为主题的行政体制改革依然是未来一段时间的改革重点。虽然行政体制改革相关主题积累了大量的研究，但是对中国政府改革的内容构建整合性分析框架的研究较少。有关政府职能和政府职责体系的研究众说纷纭，归根结底是因为对相关概念内涵的理解存在差异和分歧，而明确相关概念内涵是准确理解行政体制改革的前提和基础。此外，无论是基于实践层面行政体制改革的系统性规划考虑，还是理论层面对政府改革全面而深入的研究需要，都有必要构建一个整合性的分析框架。本文在对行政体制改革相关概念间关系梳理和界定的基础上，从外部和内部两个方面视角构建了理解中国行政体制改革的整合性分析框架，并对框架中各要素的内涵与改革实践的关系进行阐述，最后讨论了行政体制改革与政府绩效的关系，并由此延伸到政府改革与绩效观重塑的内在关联。 一、行政体制改革的相关概念辨析 (一)政府职能与政府职责 已有研究指出，学界和实务界对政府职能的界定还存在分歧，存在国家职能和政府职能混为一谈的误区[1]。目前学界就政府职能的内涵尚未达成共识。在学理上，对政府职能的内涵认知较为一致的是，政府职能包括政府的功能和职责两个层次[2][3][4]，前者指政府行使国家权力而承担的相对稳定的角色，后者指政府作为公共组织必须履行的工作任务，后者较前者更为具体。政府职能的功能层次多在政治学领域探讨，可以将其视为国家职能[5]，而公共行政领域探讨的政府职能多为其职责层次。党和政府的重要会议文件和领导人的重要讲话中对政府职能并没有严格定义，而多用于转变政府职能等宏观表述，但从其实践指向来看，实际上指的也是政府各领域、各方面的职责内容。政府职能的实质就是政府应该干什么，政府应该干什么则是由一定时期政府、市场与社会等三者的动态关系所决定的。本文认为，政府职能是作为行政主体的政府为适应特定历史时期的市场和社会发展形势而所承担的角色、任务和责任。 那么，在行政改革语境中，政府职能和政府职责两个概念的使用场合一致吗?答案显然是否定的。政府职能是确定政府职责关系的根本依据[6]。当我们谈政府职能时，通常是将政府作为与市场和社会并行的主体，讨论政府的角色分工与职能边界；当我们谈政府职责时，通常是将视角转入政府系统，讨论不同政府层级和政府部门的工作任务与权责配置。根据竺乾威提出的政府职能三要素论，政府职能通常涉及职能定位(该做什么与不该做什么)、职能重心(不同职能的重要性分配)、职能行使方式(怎么去做)[7]。因此，只有当确定了政府职能的定位、重心和行使方式，才能构建与之相匹配的政府职责体系来行使政府职能。这样看来，政府改革实践话语中从“职能”到“职责”的提法变化，正体现了行政体制改革视角由外到内不断深化的走向。 (二)转变政府职能与优化政府职责体系 在政府官方文件和学界讨论中，有关政府职能的改革在当下转型时期的中国通常被称为政府职能转变或转变政府职能。更为准确的说法应该是：职能转变是目标，行政改革是举措或手段，通过各种改革手段实现政府职能转变的目标。诚然，改革开放以来的行政体制改革的直接目的就是要推动政府职能转变，比如从计划经济体制下的全能政府转变为社会主义市场经济体制下的有限政府。行政体制改革是政府为应对行政系统外部环境所提出的新要求和新挑战而对自身职能与职责进行调整的主要手段，其根本目的是实现政府、市场、社会等三者关系的持续优化。中国的行政体制改革并非单指某一具体性改革，而是包含了诸如政府机构改革、行政审批制度改革、清单制度改革等特定领域改革的相关内容，因此它是一个相对概括性的系列改革的统称。 转变政府职能最初提出的语境是政府与市场关系的重塑，现在来看，其主要涉及政府与外部主体市场和社会的分工问题，即政府该干什么、干到什么程度、不该干什么、政府应该将哪些任务让渡给市场和社会、哪些任务与市场或社会共同承担。因此，转变政府职能的着眼点应为政府与市场关系、政府与社会关系、政府对市场与社会关系的协调作用等三个方面。对转变政府职能概念的理解常出现窄化和泛化等偏差：窄化理解表现为，认为转变政府职能是政府职能的完全转化和改变，又或者直接说政府职能转变就是政府机构改革、行政审批制度改革等具体改革措施；泛化理解则表现为，把一些本应不属于政府职能转变范畴的活动也称为政府职能转变，比如改进公务员服务态度、政府机构人事调整等政府日常活动[1]。政府职能转变从根本上是对政府权力的调整，它涉及职能定位、职能重心和职能行使方式等多方面的转变[7]。既然政府职能是在特定历史时期下政府所承担的角色、任务和责任，那么就意味着政府职能呈现出动态发展的特点，其由经济社会发展形势而定，不断在政府、市场和社会关系的权衡中动态调整政府职能的边界[8]。党和国家对政府职能转变的强调和重视至今已经持续了几十年，究其原因，可能是职能转变的预期目标未达到或者是新时期和新环境对政府职能提出了新要求，从而需要深化改革，而从实践来看后者重要性更甚[9]，这也就印证了政府职能的动态性。 党的十九届四中全会提出优化政府职责体系的背景是政府职能转变取得了相当的成果，而政府职责体系的不尽合理之处掣肘了治理效能的释放，改革的深化要求将视角转向政府内部职责体系，以使政府可以更好地行使职能，释放治理效能。综合不同学者的观点[10][11][12][13][14]，本文认为，政府职责体系是指纵向政府间关系、政府职能部门关系、横向政府间关系以及三者交织而成的条块关系所构成的政府层级及其部门的权责配置与运行系统。此外，需要特别指出的是，在“党是领导一切的”中国情境下，党政关系调整将嵌入政府职责体系优化全过程，一个典型表现就是第八次机构改革中的部分党政机构合并与合署办公。正是因为当下的政府职责体系不尽合理、还有缺漏，所以优化政府职责体系是当前行政体制改革的重要任务。
