南非的公务员制度渊源于英国的文官制度，其第一个法案是1885年的开普公务员法，发展至今已有100多年的历史。新南非成立前， 南非的公务员制度经过长期的不断完善与发展，已形成了一整套的制度体系，不但继承了英国文官制度的传统，还形成了自己的特色。种族隔离时期，南非的公务员制度也烙上了种族歧视的不平等、不公正烙印，新南非的建立迫切要求改变这种情况，以使之适应新形势的需要。 一、旧公务员制度的局限性 自1885年南非颁布第一个公务员法始，已制定多个公务员法案并对其进行了多次修订。由于南非政府在公务员制度上也贯彻种族歧视政策，再加上种族隔离时期南非的不稳定政治状况，因此南非公务员制度虽经过长期发展已日趋完善，但到20世纪80年代它的局限性在新形势下日益暴露出来。旧制度成了建设新南非的障碍。 1995年南非颁布的公务员改革白皮书指出，旧制度留给新南非的主要遗产是：缺乏代表性；缺乏公正性；低效的运转；臃肿的机构；缺少责任感与透明度；中央集权的和严密控制的管理风格；职员的不称职；低的报酬和职员的工作目的不明确；缺少职业精神和职业道德标准；相互冲突的劳工关系等。 事实上，旧公务员制度最大的缺陷是其以种族歧视为特征的制度。旧南非在公务员制度上也实行种族歧视政策，在招录、工资、晋升、奖惩以及社会福利等诸多方面对非白人，甚至对讲英语的白人也进行限制、排挤。它推行“职业保留制”，提出在公职部门实行“文明劳工”政策。这一政策经过一系列法律、法令的制订、颁布而法律化。南非白人政策将大量阿非里卡人吸收进公务员队伍，从而使白人构成了公务员队伍的主体，并且高级职位均由白人充任。这样在公务员制度内部形成了不公正的倒金字塔型：高居塔顶的是阿非里卡人，其次是操英语的白人，再次是印度人、有色人，最下面是黑人。白人人数最多，工资和职位最高；黑人人数最少，工资和职位最低。据统计，在1989年的857 名高级公务员中，只有2名是黑人，6名印度人，6名有色人，其余皆为白人。在 10万个高级职位中，80.5%为白人占据。〔1〕90 年代初非白人已占南非军队人数的51.7%，但在军官以及预备役军官中只占5%。 警察队伍也是这种情况，80年代在黑人约占一半的警察队伍中，黑人警官只有50多名，其中校官仅两名。〔2〕工资上也实行歧视。1981年南非白人、 有色人、亚洲人与非洲人在政府及行政机构中月均工资依次为：786 兰特、307兰特、575兰特、208兰特。〔3〕这一种族歧视的特征不能反映南非多民族的代表性，也缺乏公正性。除此之外，长期以来南非公务员制度已形成僵化体制：机构臃肿、人员冗余、高度集权而且人浮于事、缺少效率、腐败盛行。据统计，，1994年南非拥有公务员118.75万人，其中中央一级74.64万，“黑人家园”22.07万、非“黑人家园”22.04万。〔4〕这一队伍当中既有相当多的素质不高的白人， 也充斥着大量的只领高工资而不上班，只享权利不尽义务的社会特权阶层，这种情况构成了南非公务员制度的一大弊端。同时，由于种族歧视制度的实行以及南非社会的持久动荡，南非公务员制度某种程度上已违背了西方公务员制度的一些普遍原则，如：公开考试、择优录用；以实绩定奖惩；法制化；国家利益至上等原则。另外，性别歧视盛行也是南非公务员制度的一大特色。提高女性在公务员队伍中的比重是南非新政府的一项任务。 二、改革的需要及目标 1993年的南非全民大选以及临时宪法的颁布，是新南非诞生的重大标志。临时宪法是南非第一部非种族主义的民主宪法，它首次赋予南非全体公民，不分种族与性别，均享有同等的政治、经济与社会地位的权力。1997年生效的南非新宪法再次肯定了临时宪法的这一特性。宪法是南非的最高法律，它是新的公务员制度建立的基础。宪法规定全体南非公民享有平等的权利、就业机会均等。临时宪法与1996年宪法都设专章对公务员制度做了原则规定。其基础原则是：公务员的非党派性以及公正、平等的原则；以职业为中心，忠实地执行现政府政策；提高管理效率；增进公务员队伍的广泛代表性等。这些规定都是新公务员制度建立的法律依据和指导方针。 对旧制度的改革不仅是新南非的必然选择，也是新南非实行《重建与发展计划》的需要。以曼德拉为领导的南非民族团结政府建立后，为了解决长期实行种族隔离政策而导致的南非社会的经济和社会不平等问题，该政府于1994年5月提出了《重建与发展计划》， 希望通过该计划建立一个“民主的、无种族歧视与性别歧视的新南非”，重新统一南非社会。政府作用的发挥对该计划的实现起着关键作用，因此对政府的改革也是该计划所列举的五大优先战略之一。计划要求公共部门从过去的种族隔离时代摆脱出来，提高对选民和全体南非国民的责任意识，实现政府组织与管理的现代化，建立一个高效率的、得力的、反应快而又有责任感的政府。1994年12月，南非不管部长杰伊·奈杜宣布：“在五年时间内争取做到使公共部门的人员构成反映全国的种族与性别的状况。”因此新南非民族团结政府组建后，立即着手对公务员制度进行改革，实行“就业机会均等”行动，谋求建立一个富有效率，能广泛反映南非多种族社会特征的新公务员制度，以满足新形势的需要。 对旧制度的改革必须基于宪法的原则规定以及《重建与发展计划》的需要，新的制度应反映民主、平等这一精神，纠正旧制度的缺陷，改变其不合理的成分。本着这一精神，公务员改革白皮书提出了改革的主要内容与目标：提高运转效率以满足基本需要；贯彻就业机会均等原则，提高黑人在公务员队伍中的比例，实现公务员队伍广泛代表性目标；加强制度建设和管理；提高公务员工资、改善其工作条件；促进有效的、合理的劳工关系；增进公务员的职业精神；实行民主化，防止独裁和专断；加强对人力资源发展的管理；强化对公务员的监督和评估。概括起来，改革目标主要有两个：提高效率和增进代表性。这也是改革的重点。
