DOI：10.19350/j.cnki.fzsh.2022.01.001 在《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)颁布之前，我国学界就有制定行政法典总则的呼声，①有学者甚至对行政法典总则的体系作了构造和设计。《民法典》颁布以后，行政法典总则的制定便成了行政法学界一个热点问题，已有一系列学术论文对行政法典总则制定的相关理论问题和实践问题作了深度研究。同时，学界也有不同声音，认为制定行政法典总则既不可行也不必要。②无论来自正面的声音还是来自反面的声音，我们都需要从理论上予以论证和澄清。如果说制定行政法典总则不可行的话，应当有理论上的论证。而如果说制定行政法典总则是应当和必须的话，那同样应当从理论上给予回应。但笔者发现学界目前尚未有此类系统论证，尤其是学界目前对行政法典总则制定的正当性的回应还显不足。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文，拟对行政法典总则制定的正当性作系统研究。 一、行政法典总则的涵义 究竟什么是行政法典总则这在学界还未形成共识。有些学者也用行政法典通则的概念，而行政法典总则与行政法典通则是不是同一意义的概念，还未有学者做过专门研究。目前学界关于行政法典总则的理解可以分为广义和狭义。广义的行政法典总则指的是一个类似于《民法典》的系统的行政法典，该行政法典仅仅区别于部门行政法。也就是说，行政法典总则在广义概念之下，它是相对于部门行政法而言的。③狭义的行政法典总则则是指对行政法体系作出统领的、区别于一般行政法的一个总的典则，它仅仅包括行政法的相关指导思想、理念，行政法的原则或者一些有关行政法规范的核心问题，如行政组织法的核心问题、行政程序法的核心问题、行政救济法的核心问题。但在这个统一的总则中，行政组织法、行政程序法和行政救济法并没有完全被包容进来，它类似于《民法典》中的总则部分。究竟如何理解行政法典总则的概念，如何选择广狭义的行政法典总则并不十分重要，因为它仅仅是一个立法技术问题。而在笔者看来，行政法典总则应当有下列四个特征，并从这些特征出发来理解我国未来的行政法典总则及其模式。 (一)行政法典总则是一个法典 在我国目前的行政法体系中排列着诸多部类，或者说分布着一些行政法规范领域，它们构成了我国行政法体系相关板块，如行政组织法、行政行为法或者行政程序法、行政救济法，还有行政监督法等。甚至部门行政法也可以作为行政法体系的构成，在部门行政法中更有着非常多的行政法规范或者行政法典则。行政法典总则不是简单地对已经形成或者已经存在的行政法规范的引领，即是说，行政法典总则本身就是一个法典。作为一个法典，它具有相应的独立性，是一个完整的东西，是一个不依赖于其他法典就能够独立存在的东西。该涵义提醒我们，行政法典总则的制定是一个超越了目前行政法规范的行政立法行为，它不是对既有的行政法典的编纂，更不是对现成的行政法典的汇编。行政法典总则作为一个法典，其具体构型需要在制定过程中再做进一步的探讨，但它作为法典的属性，作为法典的独立性及其地位，则是毋庸置疑的。 (二)行政法典总则具有总括性 《民法典》中设置了总则与分则，关于总则所规定的内容，有学者指出：“关于民法总则的内容安排……它基本上是‘民法典第一编’‘民法典相关前置性规定’意义上的民法典总则。”④可见民法典总则在《民法典》中具有澄清概念和确立价值的地位，它的内容决定了后续内容的方向，它的内容具有一定的工具价值。所谓工具价值就是通过民法典总则可以使《民法典》的其他内容在运作过程中有逻辑的正当性，有一定的解释方法。民法典总则的这个特性也必然会影响到行政法典总则，在我国目前的行政法规范中，几乎每一个单行的行政法规范或者行政法典则都有总则的设置。以《中华人民共和国行政许可法》为例，其第一章就是总则，包括了十个条款，对行政许可法制定的目的，对行政许可的概念，对行政许可设定和实施的原则作了规定。尤其规定了行政许可的法治价值和要实现的法治目标，例如第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”我国其他行政法规范或典则也都通过总则将该行政法规范或典则的相关关键问题作了表述，通过总则提炼了该范畴内行政主体和行政相对人的相互关系。 总而言之，目前行政法规范和典则中的总则具有总括性，就是将行政法规范所涉及的较为分散的问题从总体上作一个概括，这与民法典总则的功能和内容是非常一致的。那么，我们要制定的行政法典总则也必然是对行政法治或者相关行政法规范中的问题进行总括。而我们所要制定的行政法典总则所总括的问题与目前单一行政法典的总则所总括的问题是有明显区别的。具体地讲，单一行政法典的总则仅仅总括了该法典所调控的行政法关系，而将要制定的行政法典总则则需要总括行政法治中普遍适用的一些问题，它以行政法关系的总体为总括的对象，以行政秩序为总括的对象，这是行政法典总则的第二个含义。 (三)行政法典总则具有统领性 行政法典总则对行政法后续问题的总括仅仅表明了它能够提炼行政法体系和行政法治中的关键问题。这只是行政法典总则的属性之一，与该属性相适应并相区别的则是它的统领性。所谓统领性就是指行政法典总则统摄了行政法体系中的其他个别性、具体性的问题。行政法典总则在行政法体系中处于相对较高的位次，具有相对较高的法律位阶。行政法典总则之下的其他行政法规范或者行政法典则，或者这些典则所涉及的行政秩序、行政法关系，都需要通过总则确定其自身的价值。
