中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2022)03-0148-15 《中华人民共和国立法法》(以下简称：《立法法》)第99条第2款对立法“审查建议”进行了最为典型的规定：“公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见”。该款规定了“立法审查”①中被动审查的一种“柔性”启动形式，与《立法法》第99条第1款规定的另一种刚性启动形式即特定国家机关的“审查要求”相比，它并不必然启动正式审查，是否启动由全国人大常委会工作机构研究决定。然而，“审查建议”显然比“审查要求”的动力要足。据统计，《立法法》实施以来，几乎从未出现特定国家机关向全国人大常委会提出立法审查要求的个案，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省级人大常委会这五大机关本身拥有一定的立法权限，加之国家机构内部存在一种非对抗性合作的运行规则，导致它们根本不愿冒政治风险去行使审查要求权。②这就导致了主体不适或主体错位的悖论③：动力足的审查建议并不必然启动正式审查，必然启动正式审查的审查要求动力不足。相比而言，从完善立法审查建议制度着手，更容易推进立法审查工作。然而，立法审查建议制度在实践中也遇到了困境。不可否认，近年来全国人大常委会加快了推进备案审查具体工作机制建设的步伐。2019年全国人大常委会委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，明确了备案程序、审查职责、审查程序、审查标准、处理方式、反馈公开、工作报告等，立法审查建议制度取得了长足进步。然而，立法审查建议制度的根本理论难题还未解决，学界仍需深入探讨立法审查建议的理论基础，并在此基础上推动立法审查建议制度的完善。 一、《立法法》第99条第2款的实践困境与理论争议 《立法法》第99条第2款在实践过程中遇到了困境。 首先是数量难题。④《立法法》将审查建议权赋予了广泛的主体。有学者认为，如果任何社会主体都有资格启动合宪性审查程序，则必然演变成为任何社会主体都不可以启动的结局。⑤因为这一机制一旦启动，大量信访以及其他多年积累的问题都会涌向全国人大常委会，仅仅是案件数量这一技术性因素，就足以让全国人大常委会不敢启动。⑥与以上判断一致，自2000年《立法法》写入审查建议权以来，公众上书虽层出不穷，效果却不容乐观，审查建议得不到回应的现象影响了公众的积极性，审查建议案例数减少，大大削弱了其对立法审查原本应有的动力机制。⑦ 其次是救济难题。救济难题在“潘洪斌案”中得到了集中体现。2015年10月，潘洪斌骑行的一辆电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留，潘洪斌不服交警处罚提起诉讼，并认为该条例违法增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制手段。在两审均败诉的情况下，潘洪斌向全国人大常委会提出对该条例的审查建议。全国人大常委会法工委研究后认为，该条例的规定确实违反了上位法，随即与其制定机关进行沟通，后者表示将修改该条例。全国人大法工委向潘洪斌予以了书面反馈。⑧然而，事情至此并未结束，地方性法规修改后如何对待法院已生效判决？换言之，立法审查结果是否有溯及力？潘洪斌收到复函后，向杭州市人民检察院提起监督申请，但杭州市人民检察院认为规范性文件的修改对法院裁判没有溯及力，作出了不予监督的决定书，潘洪斌的权利最终未能得到保护。“潘洪斌案暴露出我国备案审查制度设计的缺憾，即只能保证客观法秩序的统一，无法保障由于法律冲突导致的公民具体权利的侵害。”⑨ 实践困境引发了学界对审查建议的理论争议。一部分学者建议从限制建议主体资格的角度来解决数量难题。如胡锦光教授认为公民启动立法审查程序要受到“案件性原则”约束，⑩将主体资格限制为受到立法侵权的案件当事人。也有人认为需在坚持“案件性原则”的前提下稍稍扩大主体范围，“建议人必须是因规范性法律文件的适用而权利受到实际损害，以及认为规范性法律文件的适用已经给他人造成实际损害的人”(11)。这种思路与西方的司法审查、宪法救济制度相近，他们认为违宪审查机制本质上并非一种民主表达机制，而应该被塑造为一种权益保障机制，(12)并且，“《立法法》的出台，明确规定了公民在认为自己宪法权利受到规范性文件侵害时，可以自己名义向最高国家权力机关提出违宪审查请求，为公民的宪法权利设置了宪法救济制度。”(13)这派观点的优点是在解决数量难题的同时，也解决了权利救济难题，缺点是对《立法法》第99条第2款的理解并不准确。另一部分学者反对上述思路，认为限制主体资格不符合《立法法》的原意。《立法法》规定的审查建议“属于政治监督范畴，适用于所有公民而非特定的公民”。(14)他们肯定《立法法》第99条第2款对广泛主体的规定是“非常优越的”，(15)实现了《中华人民共和国宪法》(以下简称：《宪法》)序言所言全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都负有维护宪法序言、保证宪法实施的职责，而上述限制主体资格的观点放弃了这种优越性。《立法法》的规定本质上是一种民主立法机制，立法后的审查建议与立法过程中的公众参与具有相同的性质，立法需要实现全过程人民民主(16)。这派观点的优点是准确还原了《立法法》制定者的意图，缺点是仍然没有解决数量难题和救济难题。
