一、问题的提出 在宪法颁行之后，制宪者通常会对宪法实施寄予极大的期望。不过，宪法并不会因其颁布便自然得到实施，就宪法实施进行一系列的制度设计乃是必不可少的。否则，“宪法实施”将只具有概念表达意义，而无法作为制度进行操作。中共十八届四中全会提出“健全宪法实施和监督制度”以来，中国宪法学研究就此展开了诸多有益探讨，其中便包括宪法实施主体的问题，即应当由谁来实施宪法。这是因为宪法实施主体的确定与否，关涉到甚至在很大程度上决定了宪法实施的状况。概而言之，宪法实施作为一项宏大且具体的事业，有赖于实实在在的主体去推进，假若该主体在规范意义上并不存在，或者在现实中难以承担实施宪法的职责，那么很难想象宪法能够得到较好的实施。这在新中国制宪和行宪的历史上是有教训的，恰如有论者指出的那般，“五四宪法”之所以未能得到良好实施，欠缺专门监督宪法实施的机构是主要原因之一。① 其实在“八二宪法”制定过程中，宪法实施主体的问题既已得到广泛探讨，特别是“要不要设立专门的机构来保障宪法实施，是讨论最热烈的问题”②。虽然提出的数套方案皆未能体现在宪法文本上，但相关讨论依然热度不减并持续发酵，以至于有论者认为这是“宪法实施研究中的‘机关崇拜’”③。当然，尽管设立专门宪法实施机构的方案未获采纳，但八二修宪者已然意识到宪法实施主体的重要性，并在“八二宪法”中进行了一番设计，大致包括以下两个方面：一是保证宪法实施主体的多元化，即根据现行宪法序言最后一个自然段的规定，几乎所有的组织和个人均负有保证宪法实施的职责；二是监督宪法实施主体的常设化，即“监督宪法的实施”的职权不再专属于全国人大，作为其常设机关的全国人大常委会亦享有此项职权。相较于前三部宪法而言，“八二宪法”的上述设计有着巨大的进步，不过也衍生出一系列的实践难题，集中表现为“谁是宪法实施主体”的问题变得不甚明朗。 因为在现行宪法文本中，虽然序言载明所有组织和个人皆属保证宪法实施的主体，但具体条文针对不同主体使用了差异化的表述，比如全国人大和全国人大常委会的“监督宪法的实施”，全国人大代表的“协助宪法实施”，以及地方各级人大的“保证宪法的遵守和执行”等。④那么，究竟谁才是宪法实施主体呢？特别是那些未在条文中明示的组织和个人是否为宪法实施主体，以及差异化表述对不同主体的宪法实施职责有何影响？再者，全国人大常委会相较于全国人大来说，在经常性监督宪法实施方面有其优势，但同样受到会期和议程等因素的限制，于是，全国人大及其常委会需要将具体工作交由专门委员会等来完成，此时，后者是否属于宪法实施主体便成疑问。例如，全国人大常委会于2018年6月作出决定，规定全国人大宪法和法律委员会承担“开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”等职责。此举对于推动宪法实施的重大意义不可否认，但根据现行宪法的规定，“监督宪法的实施”及“解释宪法，监督宪法的实施”分别是全国人大和全国人大常委会的专属职权，这种表述上的相似乃至混同，使得全国人大宪法和法律委员会承担上述职责面临“是否于宪有据”的诘问。 有鉴于此，以我国宪法文本为中心对“谁是宪法实施主体”的问题作出回答，并揭示出不同主体在实施宪法时的具体职责，是一个值得认真研究的课题。为此，下文首先从宪法史的视角，考察宪法实施主体的变迁脉络，这有助于认识和理解现行宪法对宪法实施主体的规定。继而对八二修宪者的设计和现行宪法的规定进行阐释，由此明晰“八二宪法”中有关宪法实施主体的规定是如何形成的，以及现行宪法构建的是何种类型的宪法实施主体制度。同时，考虑到立法是发展宪法的重要方式，全国人大及其常委会通过制定法律，发展了宪法文本对宪法实施主体的规定，宪法实施主体的范围在此过程中呈现出扩大的趋势。需要说明的是，宪法实施的内涵对宪法实施主体的判断有很大影响，本文按照通常的理解，将宪法实施区分为积极的执行和消极的遵守，宪法实施主体相应地存在两大类。但恰如有论者指出的那般，“宪法只能由宪定机关来实施，其他国家机关、社会组织和个人无权实施，要区分‘遵守宪法的义务’与‘实施宪法的权力，”⑤，为此本文侧重于讨论积极执行宪法的实施主体。 二、宪法史的视角：宪法实施主体的变迁脉络 现行宪法中有关宪法实施主体的规定，在很大程度上是一个历史的产物，既受制于“八二宪法”制定时所处的历史环境，亦深刻汲取了制宪和行宪的经验教训，比如宪法委员会的设计之所以未能如愿，便与当时的政治历史背景紧密相关。⑥于此层面而言，对宪法实施主体的认知，首先应当从宪法史的视角来展开，观察宪法实施主体在历部宪法文本中的变迁脉络，以至于最终形成“八二宪法”中的模样。 (一)“五四宪法”：全国人大和国家机关工作人员 作为新中国第一部宪法的“五四宪法”，其就宪法实施主体作出的设计，对此后三部宪法有着相当大的影响。大抵而言，“五四宪法”规定的宪法实施主体有两类，分别对应着宪法实施的积极形态和消极形态：一是第二十七条第(三)项将“监督宪法的实施”的职权赋予全国人大；二是第十八条规定国家机关工作人员必须“服从宪法”，以及第一百条规定公民必须“遵守宪法”。那么，“五四宪法”为何在宪法实施主体问题上作出此般安排，其对宪法实施的效果有何影响？ 其一，“五四宪法”在宪法实施主体设计上的重大特色，便是规定全国人大独享“监督宪法的实施”的职权。但在“五四宪法”制定过程中，该职权并非自始就被认为应当属于全国人大。中共中央1954年3月向宪法起草委员会提出的《中华人民共和国宪法草案(初稿)》，并没有在全国人大的“职权清单”中列举“监督宪法的实施”的职权，反而在第三十六条规定全国人大常委会行使“监督宪法和法律的实施”的职权。⑦不过，在中央人民政府委员会1954年6月通过的《中华人民共和国宪法草案》和一届全国人大一次会议同年9月表决通过的“五四宪法”中，“监督宪法和法律的实施”从全国人大常委会的“职权清单”中删去。由此，“监督宪法的实施”成为专属于全国人大的一项职权，这与“五四宪法”体现的“强全国人大、弱全国人大常委会”的整体逻辑是一致的，比如规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只能制定法令。至于原本规定全国人大常委会“监督法律的实施”的职权，则认为已体现在“改变或撤销国务院及下级人民代表大会同国家法律相抵触的决议、条例和命令”的规定中，因而不必重复规定。⑧
