《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“实现基本养老保险全国统筹”。中央调剂金制度和规范省级统筹制度的实践经验表明，养老保险基金全国统筹管理模式的选择取决于制度的发展阶段和各项基础性条件的成熟情况，包括养老保险政策、养老保险经办管理和信息系统、基金预算管理、养老保险基金与财政资金的关系、不同层级政府之间的权责划分等。在当前制度发展阶段和条件下，企业职工基本养老保险全国统筹会经历一段相对较为漫长的改革前进过程。在这个过程中，应当建立适应不同的发展阶段的各类基金管理模式。 一、明确实施企业职工基本养老保险全国统筹的目标 养老保险实施全国统筹是我国养老保险制度的重大改革，牵一发而动全身。因此，在研究推动实施全国统筹时，应首先明确改革的目标和方向，并以此为前提，提出不同模式、选择起步模式、制定实现路径。 从国外经验和我国养老保险自下而上改革的历史实践看，养老保险实施全国统筹的必要性或者目标主要体现在四个方面：第一，基于社会保险的大数法则，在更大范围的代际和人群间分散风险；第二，适应跨地区流动人员对养老保险关系顺畅转移接续的需求；第三，实现不同经济社会发展程度、不同人口抚养结构地区间的基金统筹使用；第四，基本养老保险作为一项影响人数众多的社会政策，公平统一、预期稳定是这项社会契约的根本遵循，也只有这样，社会成员才会尽力履行契约而非逃避契约责任。 基于当今中国的经济发展阶段、人口形势变化趋势以及区域发展不均衡格局，这些目标的实现更为急迫。因此，本文认为，与这些目标相一致的养老保险全国统筹应是全国统收统支。在这一目标明确的前提下，可根据实际情况提出阶段性适用的基金全国统筹管理模式，但改革的前进路径和方向应是清晰的，体现在具体制度设计上也应是统一目标下的递进式实现过程。 (一)统一目标下不同阶段的基金收支管理 在基金收支管理上，不论具体哪种模式，在统收统支目标下应明确两大问题： 第一，应以建立全国统一基金预算管理为目标，在不同阶段实现递进式发展。例如，从全国统一核定当期基金收支缺口转变到全国统一编制基金预算。在这个实现过程中，不断推进基金预算编制基础数据、完善指标设计、编制方法等，使基金预算编制一方面尽可能贴合真实情况，另一方面又能依此向地方传导压力。 第二，应建立全国统筹基金，明确内涵，核实基数，掌握动态。全国统筹基金应包括全国各项基金收入，包括中央级基金收入和各省份基金收入，当期基金收入和累计基金结余。但在不同阶段，对各地当期基金收入和累计结余的处理方式应同时考虑阶段性制度目标的实现及可行性(减小改革阻力)，适时嵌入逐步消耗各地累计结余的政策设计，为实现最终全国统收统支创造条件。同时，在全国统筹启动之前，应对各省份基金累计结余情况进行统一摸查核定，并建立信息库，掌握未来动态。 (二)统一目标下不同阶段的责任分担问题 在责任分担上，从当前的省级政府主体责任到未来全国统收统支模式下的中央政府主体责任，伴随全国统筹过程始终的是央地财政事权和支出责任的调整变化。 我国养老保险制度的责任划分涉及横向和纵向两个维度。横向责任划分，需明确的是财政与养老保险基金的支付责任；而纵向责任分担需明确的是中央财政与地方财政的支付责任。 从基本养老保险基金与财政的横向责任划分看，首先，基金的责任主要是基本养老保险制度的内部动态收支平衡，实现应收尽收、依法依规支出，而财政作为我国养老保险的投入责任主体之一，其支付责任主要体现在两个方面：一是基金缺口的兜底保障责任；二是由基本养老保险制度外政策性和管理性因素导致的基金收支缺口的支付责任。理论虽如是，但在我国养老保险制度改革过程中，基本养老保险基金多次承担了制度外政策性调整产生的支出责任，如巨大的制度转轨成本、配合国企改制出台的单位缴费挂账核销和提前退休等优惠政策、应对特殊困难(金融危机、新冠肺炎疫情等)时期政府出台的对冲性政策(如减免缓政策)等，即财政未履行其应承担的支付责任，而这是导致我国当前基金出现缺口的主要原因之一。由于各种历史问题，这些应付资金的规模已难以明确，且各方亦难以达成共识。因此，当今应由基金累计结余和财政共同承担基金缺口的保障责任。由于我国基金当期支出具有支付规模大、支付期刚性强等特征，财政对养老保险基金缺口的保障责任不应出现在累计结余即将耗尽之时，而是应建立养老保险基金缺口财政投入机制，由基金累计结余与财政共同分担缺口的支付责任。 纵向责任分担需明确的是中央财政与地方财政的支付责任。中央财政的投入责任主要体现在国家统一出台政策的支付责任和缺口分担责任(部分或全部)；地方财政的投入责任主要体现在地方自行出台违规性政策的支付责任，执行政策不规范、预算执行不到位的管理性责任(部分或者全部)，以及缺口分担责任(部分或全部)。无论哪种模式下，都需考虑上述这些央地政府财政的投入责任，并基于统一原则进行合理界定、量化并动态调整。 二、企业职工基本养老保险基金全国统筹管理的起步模式 本文认为，养老保险基金全国统收统支是全国统筹的最终目标，但基于当前我国企业职工基本养老保险制度的发展阶段和现实基础，特别是中央调剂金制度和省级统收统支制度的实施情况，建议在2022年推动全国统筹时采用核定缺口调剂模式。 (一)目标和主要制度设计
