2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出要“全面提高资源利用效率”(第三十九章第一节)，并重点对国土资源利用提出具体要求和措施，凸显了国土资源在自然资源中的重要地位，彰显了全面提高国土资源利用效率的重要意义。国土资源利用效率是指一定时间内，单位土地面积上的产出量。具体而言，农用地资源利用效率是单位土地面积上的农作物产量，如粮食产量等；而建设用地资源利用效率则是单位土地面积上的经济产出量，如GDP产值等。全面提高国土资源利用效率，就是要提高单位土地面积的农作物产量和经济产出量，用较少的投入获得较高的产出，也就是土地资源高效利用。与之内涵相似的是土地集约利用。土地集约利用主要是通过规划引导和市场配置等手段，合理增加生产要素投入、优化土地利用结构和布局、提升土地利用强度、促进存量用地再开发等，进而提高土地的利用效率和经济效益。广义上，土地集约利用与土地高效利用都是通过改善土地经营方式(如增加要素投入、提高技术和管理水平等)来提高土地利用效益的过程。但狭义上，土地集约利用更关注土地经营方式，主要针对的问题是“粗放经营”，目标是提高土地利用效益；而土地高效利用则更关注土地生产效率或投入产出回报率，主要针对的问题是“低效产出”，目标是提高土地利用效率。土地集约利用是由低投入低产出到高投入高产出的过程，而土地高效利用则是由低投入低产出、高投入高产出、高投入低产出到低投入高产出的过程。土地集约利用是实现土地高效利用的重要基石，土地高效利用是土地集约利用向更高层次发展(由效益到效率)的重要突破，也是当前及未来国土资源高质量发展的必然选择和必经之路。那么，全面提高国土资源利用效率的路径模式有哪些、理论依据是什么、怎样保障路径模式有效落实等关键问题亟待讨论和解决。而当前，关于土地利用效率的研究主要侧重于土地利用效率的评价，系统阐述如何提高土地利用效率的研究仍然较少。已有研究主要是从用地结构[1-2]、产业结构[2-5]、劳动力[3，6]、市场配置[5]、城镇化[7-8]、改革创新[1，4，6，9]及绿色发展[4，9]等土地利用效率影响因素入手，提出相应的改进对策和建议，并强调结合区域发展制定差异化政策[10]。缺少相关理论内涵的系统阐述，对具体实施路径及其保障措施的讨论亦有待深化。基于此，本文从全面提高国土资源利用效率的战略背景出发，以全面提高国土资源利用效率的相关理论为支撑、以全面提高国土资源利用效率的路径模式为重点、以全面提高国土资源利用效率的保障机制为依托开展研究，以期为加快推进全面提高国土资源利用效率提供理论参考和借鉴。 一、全面提高国土资源利用效率的战略背景 我国国民经济和社会发展“十三五”规划已经结束，其规划目标任务已经胜利完成，全面建成小康社会取得了伟大历史性成就。当前，我国已进入“十四五”时期，新的发展阶段将面临新的挑战和机遇。同样，新时期，全面提高国土资源利用效率也面临着国土资源开发与保护矛盾突出的严峻挑战，以及国土资源利用进入高质量发展阶段、存量发展阶段、城乡融合发展阶段以及资产显化发展阶段的新机遇。 (一)国土资源开发与保护矛盾突出 随着社会经济的不断发展、人口的不断增加以及城镇化的不断推进，生产和发展对建设用地的需求也随之与日俱增。然而当前，我国国土资源总量多、人均占有量少、优质耕地少、耕地后备资源少的“一多三少”基本国情仍未改变[11]。为此，国家明确提出要严守18亿亩耕地红线，相关空间规划要统筹落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线。因此，既要满足社会经济发展对建设用地的需求，又要严格遵守各条用地红线的要求，全面提高国土资源利用效率是必然选择和唯一途径。此外，我国区域发展不均衡现象仍然比较严重，各地建设用地利用水平差异较大。具体而言，东部地区经济发展水平和城市化水平较高，劳动、资本、技术等生产要素较为集聚，国土开发强度相对较大，生产经营规模效应显著，因而建设用地利用效率普遍较高；而中西部地区和东北地区经济基础及科技水平等较为薄弱，生产要素投入相对不足，生产经营相对粗放，生态环境成本较高，因而建设用地利用效率普遍较低[12-13]。与此同时，部分地区由于生产要素投入冗余，导致的生产经营规模报酬递减也严重制约着区域建设用地利用效率整体水平的提升，尤其在等级较高的城市尤为明显[12]。因此，无论是生产要素投入不足还是投入冗余都在一定程度上制约了建设用地利用整体效率，进而导致我国建设用地利用效率整体水平较低。其中，2018年，我国东部地区省份建设用地地均GDP平均值为474.65万元/公顷，但由于中西部及东北地区省份水平较低，导致全国整体水平仅为225.39万元/公顷。同样，经济增长耗地水平西部地区省份平均值是其他地区省份平均值的2～2.6倍，因而拉高了全国总体耗地水平。从经济增长耗地下降率来看，中部地区省份已经开始关注建设用地利用效率的提升，但西部地区省份则仍有待加强①。因此，建设用地利用效率总体水平较低进一步加剧了国土资源开发与保护的矛盾，同时也加强了对全面提高国土资源利用效率的诉求。
