中图分类号：G649.516 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2022)01-0088-08 DOI:10.20013/j.cnki.ICE.2022.01.10 20世纪70年代以来，德国高等教育进入了改革期，高等教育环境出现了众多变化。为应对高等教育环境发生的改变，德国大学治理结构、治理模式等也发生了范式转换。一方面，受新公共管理主义的影响，德国大学治理以“市场化”为导向，推行了一系列改革措施。另一方面，德国大学治理改革并不是激进的改革，而是保留着很多德国大学治理的传统。本文运用新制度主义中制度同形和路径依赖理论，探求德国大学治理中的变与不变，以理解当前德国大学治理面临的困难和未来走向。 一、德国大学治理改革的制度环境变化 传统组织理论认为组织的结构变化是出于对效率和目标的追求，只有高效地实现了既定目标，组织才具有合法性。但新制度组织理论则认为，组织的行动和决策并不是独立选择的结果，而是受到社会环境和其中的社会规则影响。只有组织满足了社会环境对它的期待，它才可以在社会环境中获得合法性并生存下来。所以组织的变革，并不是为了追求效率，而是为了满足社会环境对于组织的制度期待，使组织获得资源而继续生存下去。[1]制度期待随着社会环境的改变而不断变化，所以组织建立的制度也要符合社会制度期待的变化，进而产生制度变迁。在制度变迁过程中产生的一种重要趋势，就是制度同形。制度同形是强调制度受到其他制度的影响发生变化，进而产生同质性；与此相反，在制度变迁时也存在一种保守主义，即路径依赖。很多制度变迁都处于这样一种制度同形和路径依赖的紧张关系中。反思全球教育政策的趋同问题时，发现相似的环境是导致制度同形的核心因素之一。德国大学作为现代大学的鼻祖，自1810年柏林大学建立以来，保持了相当大的稳定性。直到20世纪60年代，大学民主运动才打开了大学坚固的壁垒，大学由“教授大学”转变为“团体大学”，大学治理改革拉开了序幕。尤其进入20世纪90年代，大学的生存环境变得更加复杂。哈里·德布尔(Harry de Boer)等学者总结了自20世纪60年代以来高等教育治理改革的环境因素，这些因素不仅存在于德国，而且存在于大多数工业国家。 (一)高等教育系统急速扩张 1977年，德国实行了一项“开放入学决议”，即所有获得相应高校入学资格的高中毕业生都可以进入大学学习，高等教育系统不再通过学生高中毕业成绩对其进行筛选，这使高等教育系统快速扩张。但是伴随高等教育系统的扩张，受困于20世纪70年代经济危机的高等教育财政投入却没有相应的增长，德国大学也很少能从私人渠道引入资金弥补这一差距，从而导致大学基础设施老化和师资严重不足。这种财政投入不足的境况甚至在当前依然十分严峻，这导致大学发展缺乏动力和效率、学生辍学率高以及学习时间过长等问题。大学的领导和教授经常抱怨，在有限的财政经费情况下还要求大学保证教育和科研质量，实为“巧妇难为无米之炊”。 (二)高等教育日益全球化 博洛尼亚进程改变了德国大学发展的国际环境，加强了大学问的交流和竞争。从本质上讲，博洛尼亚进程也是全球化影响的结果，是欧洲通过高等教育一体化提升欧洲高等教育整体实力的努力，从而使欧洲大学能够在影响日益强大的国际大学排名榜上占有一席之地。[2]全球化日益成为大学改革的重要推力，大学国际排名、国际化水平等都成为大学“软治理”的重要手段。这些通过“硬指标”实现的“软治理”，对德国大学造成了外来的改革压力，对大学治理理念和治理结构都产生了重要影响。博洛尼亚进程也可以被看作德国大学改革者面对国内保守的学术利益集团阻碍改革的一种曲线救国策略。 (三)饱受质疑的管理方式 新公共管理产生的背景之一就是所谓的“政府失灵”。在教育领域，政府对大学的科层制管理控制，使大学缺乏办学自主权。大学缺乏效率与创新，沉醉在过去取得的成就中故步自封。国家和社会要求大学能满足国家人才培养与科研创新的目标，更好地服务社会，而新的期待却不能与大学传统的组织结构相符合。传统的“群体大学”组织，由于国家的细节调控和大学内部合议原则，而缺少决策能力、清晰的目标和战略、清晰的责任划分以及适应环境的能力。在新公共管理理念的影响下，大学迫切地需要政府松绑，能以更加灵活的方式管理大学，赋予大学更多的战略决策权，进而实现“去国家化、去中心化”。 (四)日益市场化的办学意识 在20世纪初，教育决策者的办学意识发生改变，即政策决策者认为市场化的配置机制也可以使教育机构实现更好的资源分配[3]，教育逐渐走向市场化。大学被鼓励向各种市场出售他们的“服务”，自身也要以更加商业化的方式进行管理，“公司化大学”的概念成为大学治理改革的重要话语之一。[4]这种市场化的意识理念要求大学提高其经济性与效率性，并且倡导竞争文化，这些新的大学文化导致大学治理方式的改变。 德国高校治理制度变革，是高校作为组织应对变化了的、复杂的国内和国际环境的结果。但是需要注意的是，德国大学治理的改革并不是大学主动适应环境自下而上开启的，而是由国家通过其掌握的政治权力强力推进的，从而使大学满足国家和社会的需求。那么德国高等教育系统要采取什么样的制度来满足国家和社会的制度期待呢？答案就是高等教育中兴起的新公共管理主义制度，在德国也被称为“新调控模式”。 二、德国大学治理改革中的制度同形 教育治理国际比较研究表明，虽然各个国家的教育管理传统各异，但自20世纪80年代以来都呈现出一个共同的特征，即高等教育中的“管理主义”不断增强。“新公共管理”“新调控模式”“新治理”等概念在许多经济合作与发展组织国家的高等教育改革中屡屡出现。这些概念的核心要素多数都包括：去国家化、赋予院校自主权、以(准)市场和竞争为导向、输出型的绩效考核和问责机制等，这些概念成为大学治理的“全球脚本”。[5]在体现这些要素的国际教育政策中，有两种教育政策对欧洲，特别是德国的教育治理结构改革产生了重要影响。一种是涉及外部治理时的荷兰“远程调控模式”(steering at a distance)，即国家从具体的干预控制转为宏观调控。另一种是涉及内部治理时的美国“管理主义模式”，即在院校内部决策过程中更侧重强大的管理主义，提高治理效率。[6]德国大学在引入新公共管理理念后，其大学治理的改革路径也体现出这种外部治理和内部治理的特征。在外部治理上，国家由原来的细节控制转为宏观调控，赋予大学自主权并引入竞争机制来提高其办学效率。在内部治理上，加强校长的权力，弱化教授的影响，引入社会力量参与大学治理。本文以下面四项新的治理手段为例，管窥德国大学治理的制度创新。
