中图分类号：G649 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2021)10-0100-10 国家高等教育治理体系和治理能力现代化的基本原则之一是民主治理。[1]这不仅意味着包括大学在内的各利益主体都能切实参与到国家层面的高等教育治理活动中，而且意味着各利益主体在国家高等教育政策制定中都具有一定的话语意志。因此，我们不仅要关注大学等利益主体对国家高等教育治理的参与问题，更要关注它们对国家高等教育政策的影响力问题，本文即将焦点放在大学对国家高等教育政策的影响力也就是大学的政策影响力问题上。与20世纪中叶相比，目前英国大学对国家高等教育政策的影响力明显衰落，大学在政策制定中已从主导地位滑向边缘位置，这为我们理解大学的政策影响力问题提供了一个极具价值的研究案例。本文认为，大学的政策影响力从根本上反映的是大学与政府的权力关系，大学政策影响力的背后是大学对政府的权力作用。因此，本文拟从权力视角出发，深入把握大学政策影响力背后的权力及其作用机制，由此分析英国大学政策影响力式微这一现象之下复杂的历史客观因素与行动者主观原因，这对于我们理解在当代高等教育治理中如何保障大学的政策影响力以及如何协调政府与大学的关系都具有重要意义。需要指出的是，本文所称的英国大学特指英国获得“大学地位”(University Status)的高等教育机构。 一、问题提出 英国大学在20世纪80年代后对国家高等教育政策的影响力非常有限，与其在20世纪中叶的政策主导地位形成鲜明对比。许多学者注意到这一问题并给出了相应解释，但这些解释都有一定的局限性，本文拟从新的研究视角出发探究这一问题。 1.英国大学政策影响力式微的表现 在英国国家高等教育治理中，相关政策涉及三个层面：体制调整、重大规划以及一般政策。体制调整涉及重要利益关系的改变或关键运行制度的建立，比如政府的高等教育权限调整；重大规划事关大学系统或高等教育系统的未来发展方向、目标与实现路径，如高等教育的规模设定、新大学的建设规划等；一般政策则是为实现规划目标而制定的执行性规则，如教学评估方案、学生入学政策等。 在20世纪中前期，英国大学主导了各个层面的高等教育政策制定。在高等教育管理体制方面，一战刚结束时，英国教育理事会(Board of Education)主席、谢菲尔德大学前副校长费什尔(H.Fisher)即召集所有大学举行会议，商议建立大学拨款委员会(University Grants Committee，UGC)，由此形成基于“专家逻辑”的高等教育治理体系，这一体系在大学的支持下一直维持到20世纪末。[2]自UGC建立后，国家层面的大学发展规划均由UGC与大学协商制定，大学以外的高等教育规划也请UGC深度参与，而UGC又主要由大学资深专家组成，因而大学无疑在高等教育重大制度安排中处于主导地位。例如，英国政府在二战后希望扩张大学数量，就必须首先取得大学的同意；在筹建新大学以及将技术学院升格为大学的过程中，需要UGC与大学校长委员会(Committee of Vice-Chancellors and Principals，CVCP)合作，为新大学选址、遴选校长并制定章程等，确保新大学符合既有学术标准。《罗宾斯报告》(The Robbins Report)作为英国第一份全面的高等教育规划，也基本由大学人员发起和起草，该报告试图将所有高校纳入传统大学观念框架中，成为大学塑造高等教育政策的巅峰。[3]这些重大规划的出台尚且由大学所主导，更不用说一般政策方案的制定了。 20世纪80年代以后，英国大学的政策影响力在各个层面迅速衰落。首先，英国大学难以影响高等教育管理体制改革。比如，1988年的《教育改革法》(Education Reform Act)使大学自治和学术自由遭遇了有史以来最严重的威胁，成为迄今为止英国政府对高等教育管理所采取的最激烈的改革，当时的大学在该法案进入议会程序后采取了大规模的游说活动，但均未能改变法案关键内容。[4]其次，英国大学难以参与高等教育重大规划的设计。从1997年的《迪尔英报告》(The Dearing Report)到2003年的《高等教育的未来》(The Future of Higher Education)白皮书，再到2010年的《布朗恩报告》(The Browne Report)，在20世纪80年代后历次高等教育重大规划方案的构建中，大学均难以影响最终的改革脉络，英国政府完全按照自身意愿一步步推行高等教育市场化改革。最后，英国大学影响一般政策设计的空间被挤压。一般政策通常涉及具体操作，其实施过程需要大学专家参与，因而大学能在一定程度上予以影响。但是，只有在政策方案与政府关键政策目标的实现联系不紧密时，大学才可能对方案产生较大影响，否则大学同样无力发挥实质作用。比如，英国政府拟在2014年“科研卓越框架”中增加关于科研成果影响力的指标，大学对此提出异议，认为这一指标会对基础研究产生不良影响，但在科研评价中增加这一指标是政府加强大学经济服务功能的重要手段，所以大学只能通过协商将其权重从25％降到20％，而无法将其去除。 2.已有对英国大学政策影响力式微的解释 许多学者都注意到英国大学政策影响力的巨大落差并作出解释，归结起来主要有两类观点，一类是从行动者自身寻找原因，另一类是从环境变迁出发进行解释。“行动者归因说”认为，20世纪80年代后英国大学与政府的各自行动及其带来的相互关系变化，是造成大学政策影响力式微的主要原因。如特罗(M.Trow)认为，自撒切尔夫人上台后，英国政府就认为大学需为英国的衰落负责，由此加强了对大学的管控；同时大学在政治上又过于天真，对政府依然采取此前的绅士相处模式，显然再无力影响政府决策。[5]萨博里(D.Sabri)也持类似观点，他认为政府与大学之间的不信任关系导致近年来高等教育政策制定中大学的缺位，但他强调的不是大学的政治无能，而是大学人员对政策制定的自我疏离。[6]“环境影响论”将政治、文化、经济等外部环境的变迁视为英国大学政策影响力衰落的根本原因。夏托克(M.Shattock)注意到政治文化转变所带来的影响，他认为在过去半个世纪中，英国高等教育政策制定从大学主导的“由内而外”方式反转为政府官员主导的“由外而内”方式，缘于在之前的精英文化中官员不被鼓励去参与高等教育政策制定，而20世纪80年代后政治文化的转变使政府官员有更多的正当性去主导高等教育政策制定。[7]泰普(T.Tapper)则指出，由于高等教育大众化及新的经济政治环境产生了不同的政策思想，重组了机构利益，因此，高等教育政策的制定与实施也必然建立在各利益相关机构形成的政策网络基础上，而非少数精英大学的意志之上。[8]
