DOI：10.16298/j.cnki.1004-3667.2021.11.09 一、全球高等教育治理与国际制度重叠 以新冠肺炎疫情为代表的公共事件触发了全球高等教育的秩序危机，引发人们对全球高等教育治理的关注与反思。全球高等教育治理是指国际组织、各国政府以及公民社会为促进高等教育发展而采取的协商与合作机制[1]。作为全球治理的手段，国际制度成为协调国家之间高等教育战略与发展的规则体系和行动指南，其目标主要通过国际组织予以达成。二战以来，关涉高等教育的国际制度不断增长，呈现出主体多元、议题复杂与制度重叠的治理特征[2]。换言之，全球高等教育治理已然从联合国教科文组织为主的单一治理体系演变为包含世界银行等在内的全球治理复合体。体系变迁其实说明了全球高等教育的有效治理绝非取决于单一组织、制度或行动体的力量，而是建基于民族国家、国际组织及其制度之间的沟通协作与优势互补。当治理主体与内容呈现出高度复杂与多元趋势时，制度重叠成为全球高等教育治理的结构性特征[3]52。一方面，不同国际组织围绕同一高等教育治理议题或目标而采取制度行动时，它们之间相互交叉甚至完全重复，由此导致国际高等教育制度主体、议题与目标重叠；另一方面，由于国际组织之间无法通过民族国家善用的科层体制，或缺乏自下而上的调节机制解决全球问题，制度重叠成为不可避免的局面。 其实，不同国际组织可通过制度一致性解决新旧制度衔接及其制度不兼容问题，然而组织制度的立场差异可能又会加剧彼此间的矛盾冲突，从而导致新的困境[4]。不论合作还是冲突，全球治理下的制度重叠其实反映了制度之间存在关联与互动的事实，同时指涉了一种制度复杂性与碎片化的局面。可以说，制度重叠其实是制度互动类型的一种，在奥兰·扬(Oran R.Young)看来，制度互动的一个典型范例便是重叠式制度，这是指单个制度尽管创设目的不同，但在现实场景中不同制度间确实相互交叉并对彼此产生影响[5]。倘若深入到重叠的制度内部，或许能发现，制度重叠不仅呈现为成员身份的重叠，而且包括功能、任务、目标乃至项目的重叠。概言之，当前制度重叠研究已经从制度外围转向了制度内核，关注重叠制度之间的互动关系、作用机制与结构体系，并分析其在全球治理过程中产生的效果作用。 那么，不同国际组织或国家之间为何在同一领域建立多个相似的政策制度呢?制度学派认为组织是制度环境的产物。从这一点推开，大致可以从三个方面理解这一重叠现象。一是从制度专业化角度来看，制度重叠是国际组织的制度影响力受到限制或组织分工与国际合作所导致的结果；二是由于国际竞争与环境的不确定性，后发组织追赶或者超越先发组织时，会在既有秩序体系内模仿权威组织建立相似的制度，以此提升其国际话语权与竞争力；三是不同主体对国际制度的既有规则、价值立场与标准体系的合法性与合理性具有差异性理解与多元化认同，从而导致不同组织围绕自身的价值基点修正或重新建立制度[6]。就结果而言，国际制度重叠会产生双重效应。一方面，它可以实现制度弥合、互补与协同。在全球化背景下，它通过制度间的协调与合作打破了单一国际秩序格局，从而推动全球治理体系的形成。另一方面，它亦会加剧制度之间的冲突、竞争与同质化。特别是在逆全球化兴起的当下，不同组织制度基于核心利益与价值理念进行对抗与冲突的形势正在不断加剧[7]。由此可见，全球治理实践中的制度重叠如果不加以规范、引导与协调，可能会干扰全球秩序的稳定局面。 在高等教育领域内，制度重叠同样存在[2]。除了联合国教科文组织外，经济合作与发展组织、世界银行与非政府组织正以其差异优势分别介入到全球高等教育治理的各个面向，通过树立科学权威或者凭借经济治理手段在日益拥挤与竞争激烈的治理领域内寻求组织合法性与国际领导权。近年来，不同国际组织所主导的高等教育制度通过议题联结、信息交流与功能互补形成了相互联系的制度重叠，并通过制度互动发展成为结构化的全球高等教育治理体系。不过，现有研究主要聚焦于单个组织在全球高等教育领域的历程、功能与限度[8]，忽视了国际制度重叠的既有事实。实际上，这既无法生动刻画国际制度之间的互动关系，也未能揭示治理体系内部的制度协调机制，研究者应关注国际高等教育制度重叠所带来的系统影响。因此，在新冠肺炎疫情所触发的全球公共危机背景下，国际高等教育的制度重叠展现出怎样的现实图景，其动因、挑战、因应策略以及中国角色又是什么，回应这些问题在高等教育治理全球化时代具有重要意义。 二、国际高等教育制度重叠的现实图景 国际高等教育制度是促进全球高等教育均衡发展与保障高等教育人权的产物。较早关涉高等教育的全球制度由联合国教科文组织所颁布，其目的在于促进二战后各国高等教育的快速发展。随着高等教育的人文、经济与政治价值被不断放大，国际组织、跨区域组织与非国家组织开始介入该领域，拉开了复杂、多元的国际制度重叠序幕。当前，这一制度包括以联合国教科文组织为核心的正式制度、以私营基金会为代表的非正式制度、以经合组织为代表的新型国际制度以及美国当局试图推动的美式国际高等教育制度，它们在新冠肺炎疫情期间发挥着不同的功用。 (一)以联合国教科文组织为轴心的正式制度 联合国教科文组织是全球最为权威从事高等教育的机构，其通过搭建协商机制、加强技术援助与制定规范标准，实现全球高等教育引导式治理。新冠肺炎疫情暴发后，全球高等教育陷入了教学、流动与公平危机。为此，教科文组织凝聚全球力量一道开展远程教育、发展开放式科学并推动知识与文化共享。其间，它率先发布报告《新冠疫情：重新开放和重塑大学》，揭示了全球超过2.2亿大学生教育中断的现实图景，并为此提供了循证建议[9]。种种实践彰显了教科文组织在全球高等教育治理中的人文主义与世界主义取向，发挥了其在高等教育公平、人权保障与国际化合作中的领导作用。 世界银行是联合国的专门机构，通过多样化的经济贷款与项目援助参与全球高等教育治理。据世界银行统计，近年来高等教育投资约占世行教育总投资的20％[10]。全球疫情暴发后，世界银行于2020年4月2日快速启动了快速通道基金(CFTF)，并与其下属的国际开发协会(IDA)一道，为发展中国家提供高等教育领域的资金援助。这些项目囊括了高等教育质量保障、学术市场服务、公私伙伴关系与大学治理改革等领域，不过其本质可视为世界银行依托发展援助的一种经济治理手段，以此帮助发展中国家的高等教育在公共危机面前保持韧性和持续性。
