中图分类号：TU984.114 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2021)06-0071-09 “实施城市更新行动”是国家“十四五”规划确定的目标任务之一。近年来，深圳、上海、广州等大城市均制定了城市更新相关的地方性法规来推动和协调自身的城市更新建设行为。2021年8月25日，上海市人大常委会表决通过《上海市城市更新条例》(以下简称《更新条例》)，并于9月1日起施行。这是继2015年上海市政府发布的《上海市城市更新实施办法》和2017年上海市规划资源局发布的《上海市城市更新规划土地实施细则》之后，上海市城市更新相关法规首次上升为地方性立法。《更新条例》“是一部推动转变上海城市发展方式、促进城市能级提升、增强城市竞争力的重要法规。……努力为建设一个宜居、绿色、韧性、智慧、人文的国际化大都市提供有力法治保障”[1]。 早在“十二五”时期，上海市就在全国率先制定了“创新驱动、转型发展”的未来战略方向。2017年国务院批复的《上海市城市总体规划(2017-2035)》确定了建设用地总规模负增长的底线管控策略，这标志着上海这一特大城市已进入存量发展阶段，城市有机更新已成为决策者、专业人士和普通市民共同关心的目标任务。可持续的城市发展和精细化管理关系到全体市民的生活质量，新时代的城市更新要实现历史风貌整体保护、环境品质全面提升和海派城市文化塑造，需要在政策法规、制度转型、机制完善和实施保障等方面有序推进、积极探索。回顾1990年代以来上海市旧区改造和历史风貌保护的实践历程，分析其特征、问题和面临的挑战，结合最新的城市更新条例、“十四五”规划等法规政策及规划文件，针对以历史文化积极保护引领城市更新行动等方向性问题和机制建设展开分析探讨，对其他城市的城市更新行动和城市风貌塑造也具有一定的参考借鉴意义。 一、从旧区改造到城市更新的历程回溯 (一)1990年代之前的小规模旧改 在不同的历史时期，上海旧区改造的重点、方法有不同的侧重方面。1980年代以来，上海市最初的旧区改造项目从旧住宅改造起步，以改善旧区居住条件为目的，通过实施老旧住宅改造，即对棚户、简屋、危房实行拆除重建，以及对旧式里弄住宅进行改建，包括改善基础设施、增加建筑面积，提高住宅成套率等建设行为，以实现改善旧区居住环境的目的[2]。这一时期以旧小区综合改造居多，项目规模不大，老旧建筑的改造和干预程度较为适度。例如原南市区蓬莱路303弄、252弄的改建工程项目，探索在维修延长房屋使用寿命的基础上，通过技术改造合理挖潜，缩小与新建住宅的差距，提高居住水平，是早期里弄住宅成套改造实践的成功案例[3]。80年代后期，伴随土地制度试点的推进，中心区人口密集、居住条件差、市政设施落后的危房、棚户、简屋、旧里等街坊或小区整体以批租形式出让，建造符合城市规划标准的商贸大楼、办公楼和高层住宅，政府通过收回土地出让金的方式，将之投入市政设施建设和旧区改造中。这种典型的“以地养地”的空间再生产模式正是上海迈向“大拆大建”旧改模式的肇始。1987年上海市政府颁布《上海市土地使用权有偿转让办法》，1988年8月进行了第一块土地公开招标的实践。1992年后，开启利用外资进行土地批租、实行旧区改造和新区建设的城市开发模式[4]。 (二)1992-2000年“365旧改”攻坚战 1990年代以后，上海的旧区改造迈开了更大的步伐。1991年3月，上海市委市政府召开住宅建设工作会议，决定“按照疏解的原则，改造棚户、危房，动员居民迁到新区去”。1992年，上海市第六次党代会提出，到20世纪末，要完成365万平方米的棚户、简屋改造(简称“365旧改”)，住宅成套率达到70%。由此拉开了大规模旧区改造的序幕。1998年5月，上海市政府发布《关于加快中心城区危棚简屋改造的试行办法》，8月发出《关于加快本市中心城区危棚简屋改造实施办法的通知》，明确了更为优惠的政策措施。自1998年起，上海市政府连续三年将“365旧改”列为市政府实事项目，具体由区政府负责各自辖区的旧改工程。1999年的《政府工作报告》提出，“要打好旧区改造攻坚战，切实改善市民居住条件”。 事实上，1992-1993年出现的第一次土地批租高潮，促进了老城区旧改工程的快速推进。至1995年年底，因市政工程建设需要和房地产开发，总计拆除危旧房1163万平方米，动迁居民29.7万户，这个数字是“七五”期间的3.7倍。经过各方的不懈努力，2000年年底之前，拆除365万平方米棚户、简屋的预定目标全面完成，共拆除各类房屋面积2900万平方米，动迁安置66万户居民，新建住宅1.2亿平方米，10万户人均居住面积4平方米以下的困难家庭的住房问题得到了解决[5]。 (三)2001-2010年“新一轮旧改”再启 2001年，上海市房地局按照市政府新一轮旧区改造要求，对全市各类旧住房的数量及其分布情况进行调查摸底。全市旧里以下旧住房总量为2015万平方米，其中：一级旧里房屋为530万平方米，二级旧里房屋为1192万平方米，简屋292万平方米。旧里占地面积为3050公顷。在政策法规方面，2001年起开始实行土地有偿使用招标拍卖，2001年5月上海市政府颁布《关于修改(上海市土地使用权出让办法)的决定》(2001年7月1日实施)。土地批租为上海的危棚旧屋改造提供了资金，在当时的历史条件下为大规模旧区改造创造了条件[6]。在“365旧改”期间，已经有历史保护专家和媒体对旧区改造中出现的历史建筑破坏问题发出呼吁。1999年9月，上海市建委和房地局发布经市政府同意的《关于本市历史建筑与街区保护改造的实施意见》，要求静安、徐汇、卢湾、长宁四个区在旧区改造中开始进行保护保留改造试点。2001年2月9日，上海市建委、规划局等部门出台《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法》，提出“新一轮旧区改造要坚持拆、改、留并举的方法”。
