中图分类号：D915.4 文献标识码：A 文章编号：1674-0602(2021)06-0121-20 作为普通法的代表性国家，在英国，当发生行政争议之时，寻求法院救济、展开司法审查构成了最为基本的方式。然而，实践中仅有一小部分争议进入法院。①多数纠纷上诉(appeal)至裁判所或申诉(complaint)至监察专员加以解决；公共调查(Public Inquiry)的争议解决功能主要适用于规划、土地利用领域以及某些特定的事故调查，包括事后和事前两种方式。公共调查并非由公众引发，而系政府主导、采用对抗方式获得事实的措施(类似由调查官一人主持的裁判所)，有助于预防群体性事件的爆发。②公共调查的目标在于发现事实，思考是否可以阻止某些事件发生，进而就法律、政策或者具体措施作出建议，调查报告不具强制性。基于此，英国经典的行政法教科书一般认为行政争议解决机制主要包括法院、裁判所、监察专员、公共调查等四项制度。③虽然行政复议制度久已存在于行政运作之中，但受到关注应是近十余年的事情。④英国的行政复议是指对行政决定(如拒绝福利给付或移民身份的申请)由同一行政机关内不同人员重新审议的过程和制度。因此，行政复议制度至少从外观上来看仍具“行政”性质。实践中，由于并不具有统一的立法或者指南，导致行政复议制度一直以多种形态展开运作，鲜受关注，⑤不过近些年来其扩张速度非常显著，据相关数据统计，通过行政复议方式来解决行政争议的数量远远超过了裁判所、法院受理的数量。⑥此种变化被学者认为是“彻底改变”了公众在公法背景下获得和感受公平正义的方式。⑦之所以有如此的根本性改变，原因在于裁判所因“司法化”而案件数量激增、上诉人在裁判所或者法院胜诉率低下以及相关的政治目标(如减少社会保障支出和降低移民率)导向，使得政府要求尽量使用行政复议，以期降低裁判所的受案数量，实质性地解决行政争议。许多政府部门声称行政复议可为公众提供一种有效、快捷的行政争议解决机制，从而避免不必要的上诉。重视行政复议制度被视为因英国裁判所“司法化”改革所致，与中国类似的是，对于行政复议制度的担心则在于其无法公正、有效地挑战行政决定，在一定程度上削弱了公众获得救济的能力和信心。如何让行政复议制度能够更加有效，成为英国目前学界和实务界最为关注的课题。从中英两国行政争议解决机制特别是行政复议制度发展轨迹概观可知差异甚大，但是背后有无共通的法理，颇为值得研究。 二、裁判所及其司法化的弊端 在英国普通法发展之初，法官隶属于国王，是维系国家安定的重要组成部分。法官们不仅解决公众与政府的争议，而且还承担着法律创制的功能，英国法当时多由法官创设。直到17世纪宪法变迁导致中央层面的法院的作用和地位发生了根本性变化，国王不再拥有解雇法官的权力，法院成为议会的机构并以执行法律的机构的形象出现。此时，法院也成为政府外部的监督者而非政府构成中的一部分。在地方层面，治安法官一直作为政府权力的工具而存在，直至19世纪上半叶时，他们的许多行政职能方移交至中央政府机构，从而使得治安法官与司法机关的关系变得明确。⑧过往的宪法发展脉络构成了英国现代司法体系演进的幕布背景。 (一)裁判所的起源与发展 如今英国的司法审查快速发展，以至于学者断言英国宪法已经从议会主权移转为更为平衡的体系，在其中议会主权和法院构成了平衡的双极。⑨不过，司法审查仅仅关注法律问题，仅对行政决定的合法性(legality)实施审查，并不关注正确性或者优劣问题(merits)，⑩且程序繁琐冗长、费时耗力。(11)在行政争议解决机制的设计层面，英国人从来没有仅仅拘泥于法院系统，为寻找实现行政正义的最佳方式而不断展开探索，并同时关注可获得性、适当性、有效性等价值的实现。 约在18世纪末，英国开始兴起了类似现代裁判所的组织，当时建立的个人所得税委员会主要目标在于解决个人所得税领域产生的争议。(12)一般认为现代裁判所建立于20世纪初，主要为了解决老年人退休金、全民保险领域的争议。(13)事实上，法院之前便在处理这些社会保障问题的争议，但是法官们认为通过法院处理的方式过于昂贵和正式，而政府官员则担心法官过于保守以至于影响到这些福利项目的有效施行，或许法官根本难以了解普通公众的需求导致其无法通过平衡而又兼具弹性的方式解决争议。(14)在不断争执和对权力分立原则的坚持之下，因应工业化而使得政府部门获得的准司法权逐渐在20世纪初转移到了“行政裁判所”(当时的称谓)之内。这些行政裁判所行使着裁判的功能，但性质是什么无法确定，他们的工作人员也没有类似法官一般而享受任期保障和薪酬保障。曾任首席大法官的休厄特勋爵(Lord Hewart)批评此举忽略了法院的作用，质疑建立行政裁判所是对法治的破坏，因为这些行政裁判所受制于建立它们的政府部门。(15)这一批评也昭示着行政裁判所定位之争的滥觞，即究竟其是行政体系的一部分抑或是独立于政府而隶属司法体系。
