中图分类号：DF901 文献标志码：A DOI:10.3969/j.issn1001-2397.2021.06.06 开放科学(资源服务)标识码(OSID)： 一、问题的提出 改革开放以来，备案审查制度一直都是我国立法机关关注的重要领域。从1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、1990年《法规规章备案规定》的制定实施，到《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)的实施，再到《法规规章备案条例》的多次修订，立法审查制度的相关规定愈加完善。然而，2017年甘肃祁连山生态立法事件在互联网技术的助推下，第一次将立法审查不作为问题置于全社会面前——该项立法历经4次修改，却未曾有人提出“与上位法相抵触”的质疑或意见，由此也反映出地方立法审查存在薄弱环节①——对比上述事实不难发现，“纵观我国《宪法》《立法法》《监督法》及人大内部工作程序中关于监督规范性文件审查基准的规定，有一定的科学性，但也存在合法性标准简单化、适当性标准抽象化、操作性标准空洞化等问题。”②制度层面的努力并未带来实践层面的根本性改变，而立法审查实践的有益发展也未得到制度的有效回应。有鉴于此，当下的立法审查实践成为推进立法审查的重要参考，而法教义学的引入则为完善立法审查制度提供原理性依据，进而解决立法审查的实质化问题。 需要预先明确的是，本文所探讨的“立法审查”，单指以各级人大常委会为主体的，对已接受备案的规范性文件所实施的审查活动。各级党委、行政机关在各自职权范围内所从事的规范性文件备案审查活动③，中不在本文的讨论范围之内(不同审查程序的衔接问题除外)。因此，本文拟从规范性文件立法审查制度的地方实践出发，明确当下立法审查所面临的核心难题，进而结合法教义学的知识反思和经验抽离功能，探究立法审查实践的有益经验，从而推进我国规范性文件立法审查制度的完善。 二、规范性文件立法审查制度的实践样态 自1979年建立以来，中央与地方层面规范性文件备案审查制度几经完善。尤其是在我国《立法法》修改之后，地方层面的备案审查立法已达25个。④为了更为客观地评价我国规范性文件审查制度的运行情况，立法审查的实践比较就成为必然之举。 (一)规范性文件范围的实践认定 从法制统一的视角来看，立法审查制度对规范性文件的范围界定应当清晰、明确，并且在地方层面得到统一化遵循。但实际上，各样本省份规范性文件范围上的差异，引发立法审查主体关于“职权法定”的疑虑，并提出以下观点作为佐证，即“法律没有明文赋予的职权，国家机关不得随意行使，否则就违反了法治原则……国家机关之间的权力分工界限将会彻底地丧失。”⑤这种质疑不无道理，甚至已为立法审查实践所证实。为了更为直观地展示“规范性文件”的概念界定及其范围认定情况，在此以中央层面与地方层面立法审查实践的交叉比较，来展现不同样本省份对规范性文件范围的实践差异。 1.职权“法”定与省际审查范围的异同 在地方治理层面，职权法定与地方特色常常被视为一组对立的概念。前者强调法律的形式权威性，而后者更加关注法律实施的地方效果。尤其在经济社会发展迅速的环境下，地方越追求法律的治理效能，法定职权的边界越模糊。对比地方层面规范性文件立法审查实践可以发现，各省对上位法的依赖性比较高，基本沿用了《地方人大与政府组织法》和《监督法》所赋予的审查权限和审查范围。这些省份往往采用“要件认定”或“列举认定”方式，来确定规范性文件的审查范围。其中，“涉及公民、法人和其他组织权利、义务”“具有普遍约束力”“可以反复适用”被各样本省份视为认定“规范性文件”范围的核心条件(诸如湖北、甘肃、吉林等省份)。但是，也有部分省份在法定审查条件的基础上，将“法定权限”“法定程序”“公开发布”作为地方性审查条件来开展规范性文件认定活动，典型代表如广东、广西、河北等省份。这种地方特色所带来职权边界的变化也突出表现在“列举认定”方式上。部分除了样本省份将“地方性法规”“地方政府规章”“县级以上人民政府及其行政机构所发布的决定、决议”“乡级以上人大及其常委会所发布的决定、决议”作为规范性文件的法定审查范围之外，部分省份认为司法文件也“涉及公民、法人和其他组织权利、义务”⑥，因此将“司法文件”也纳入规范性文件审查中来(如黑龙江、浙江和安徽等省份)，以此强化地方人大常委会的立法监督效果。 立法审查的地方特色或许是值得鼓励的，但它所带来的问题也同样值得深思。在立法审查制度过于抽象、地方特色又逐渐彰显的当下，司法文件纳入审查与否的“省际差异”正在加剧我国法治冲突。在此，我们不妨暂时忽略各样本省份的立法审查制度差异，以浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》的审查实践来探寻“省际差异”的实际影响。该意见将“非医学需要鉴定胎儿性别”认定为“非法行医罪”的规定，属于对刑法应用问题的解释。但是该意见违背了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及《立法法》所设定的权限，因此停止执行。倘若未将该司法文件纳入地方立法审查范围中来，那就不仅影响地方人大常委会的审查监督范围，还有损公民的合法权益。因此，立法审查地方特色探索下的“省际差异”就不再单单关乎审查范围的差异，更主要是地方立法审查主体回应公民权利保障需求的法治方式。 2.“依法备案审查”与“依政策备案审查”的二元分立
