中图分类号：D2，D9 文献标识码：A 文章编号：1000-5072(2021)12-0031-14 “党的领导法规”是新时代党规建设实践中的一个新概念，也是习近平法治思想中的一个新概念。党内法规已成为新时代中国法学的一个新范畴。①目前关于党的领导之“政理”研究较多、“法理”研究较少，这在党的领导法规论题上尤为突出。②发展党内法规学，有必要以法学范式分析党的领导法规这个基本概念。 一、问题的提出 最早提出党的领导法规的中央文件是2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)。按照《意见》，在党章之下，党的领导法规制度、组织法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度四大板块共同构成以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。党的十九大之后，党中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称“二五规划”)、《法治中国建设规划(2020-2025年)》等继续使用“党的领导法规”概念。 (一)文件中的领导法规 党的领导法规的含义，目前中央文件未作出定义式的解说，《中国共产党党内法规制定条例》也没有对四大板块党规作出定义。《意见》列举的领导法规制度例如《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党政法工作条例》和涉及外事工作的规定等，指出它们承担着“加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”之重要功能。③“二五规划”指出：“要完善党的领导法规。坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处。”④这一论述，与《意见》的精神一致，同时也为领导法规增加了“完善党的领导体制机制”之功能。所以，“二五规划”对领导法规的例举，除了农村工作、宣传工作、机构编制工作等条例和党中央领导经济工作、法治工作等方面的规定之外，还有《中国共产党重大事项请示报告条例》。 《意见》指出，要坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善“1+4”框架的党规体系。一般来说，四大板块党规体系的内在逻辑是：“规范主体”对应组织法规，“规范行为”对应领导法规、自身建设法规，“规范监督”对应监督保障法规。⑤总的来看，《意见》和“二五规划”所称领导法规，基本上是指关于党对各方面工作的领导的法规制度，即规范党的领导行为的法规制度。换言之，“1+4”框架中的领导法规主要就是单行形态的领导工作法规。 (二)学界理解的领导法规 不过，学者们对于领导法规的理解有所不同。一方面，被“二五规划”列为组织法规的《中国共产党党组工作条例》，一些学者将之视为领导法规范畴。⑥另一方面，被“二五规划”列为领导法规的《中国共产党宣传工作条例》，有学者认为也可归入自身建设法规中的思想建设法规。⑦《中国共产党重大事项请示报告条例》在“二五规划”中被列为领导法规，而从“请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律”⑧这个方面来看，将该条例归为自身建设法规中的纪律建设法规也是成立的。 产生这些认识的原因在于，在学界，无论是政治学学者，还是法律学者，往往不只是在“规范行为”这一意义上来认识领导法规的(当然这是领导法规的核心内容)。例如，施新州教授认为，党的领导法规是规范党的领导理念、领导制度、领导体制、领导干部和领导方法的党内法规制度的总称。⑨柯华庆教授认为，党的领导法规是指调整党的领导机构行使对外领导权的规范。⑩按照这类界定，领导法规的规范事项都不会仅限于领导行为。诚然，领导行为是领导法规的规范对象，但规范对象不等于规范事项，也不等于调整对象。总的来看，学界并不是完全按照四大板块逻辑来理解领导法规的，学术概念和实务概念之间存在差异。 对此，本文认为应当辩证看待。一方面，要深刻认识实务概念的合理性和重要作用。实务概念必须聚焦推动工作的可行性、便利性、针对性，以发挥把握大局、提纲挈领、纲举目张、务实管用的功效。须知立规工作是要实实在在地制定修订出一部部党规文本来的。党的领导法规是首先在实务工作中提出概念的，它在“1+4”框架中以领导工作单行法规为基本定位，具有重大价值。近几年来，涉及各方面领导工作的单行法规制度纷纷出台，这离不开“板块”式领导法规概念的极大引领推动作用。至于一些单行党规文本究竟属于四大板块的哪一种，宋功德教授作了深刻阐释：“许多单行文本自身也是遵循‘主体、行为、监督三位一体’的立规思路，按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则来架构的，这就必然导致在一个单行文本中同时出现三类规范。制度板块的划分重在反映党内法规体系的整体框架，而单行文本的制定重在解决规范化问题，二者具有不同的功能指向，并不具有严格的逻辑对应关系。”当某些单行文本难以非常确定地归类时，“实事求是的做法是择其要者而定之，只要将此类单行文本归入相对合适些的制度板块即可。”(11) 另一方面，学术概念也有其自身重要价值。学术概念强调精确性、周延性、本质规定性，力求对纷繁复杂的现象具有强大的涵括力、解释力，相关概念之间的逻辑关系更加清晰，对于理论研究和实务工作发挥积极指导作用。如今，党的领导法规一词已走入理论界，向学术概念演化，领导法规的定位从“板块党规”走向“部门党规”。(12)本文即试图以部门党规的定位来厘清领导法规的内涵和外延。这有利于全面把握党的领导规范，构建体系化的领导法规教义学；也有助于深入理解不同部门党规之间的关系，优化党规体系的内部构造。
