当前我国粮食支持政策改革研究

       粮食事关国运民生，党和国家始终将粮食安全放在重要战略地位，居安思危牢牢把握住粮食安全主动权。2020年我国粮食生产喜获“十七连丰”的历史性傲人成绩，打破了传统“两丰两歉一平”的丰歉交替波动规律。2020年粮食产量13390亿斤，较2004年增长42.61％，连续六年稳站1.3万亿斤以上，粮食人均占有量474公斤，远高于400公斤的国际粮食安全标准线，实现了“中国人的饭碗牢牢端在自己的手中”。“十七连丰”既是中国粮食生产史上的创纪录成绩，也是世界粮食生产史上不曾达到的高度。回顾世界粮食发展历史，除中国外，仅美国在1975-1979年达到“五连增”、印度在1996-2001年实现“六连丰”。尤其是在当前资源约束趋紧、国内外多重风险叠加的背景下，“十七连丰”实属来之不易，背后离不开科技支撑、投入保障、机制协同的作用，更离不开我国全方位的粮食政策支持体系。2004年取消农业税以来，中央逐步加大了对粮食生产的支持力度，基本形成了稳定粮食生产能力、促进农业可持续发展的政策框架体系，为实现国家粮食安全发挥了重要作用。但不可否认，当前我国粮食支持体系还存在一些问题，需要不断调整完善。一方面要向内审视，改进现行粮食支持政策在制度设计、落地过程、执行效果等层面存在的问题和困难，以进一步聚焦我国粮食改革的落点和重点；另一方面要向外借鉴，尤其是在粮食支持政策方面借鉴其他国家的历史经验，同时结合国际贸易规则的约束，推进粮食支持政策体系向市场化、规范化、高效化、高质量方向调整改革。

       一、我国已建立起多维立体的粮食支持政策

       粮食支持政策并不是静态的、单一的，我国粮食支持政策经过多年的改革调整，逐步形成了多维立体、特点鲜明的政策体系。现行的粮食支持政策体系主要采用四类手段多方位确保“端牢中国饭碗”，包括以最低收购价政策为代表的粮食价格支持政策兜底粮食价格、产粮大县奖励政策促进地方政府抓粮积极性、耕地地力保护补贴提高农民种粮积极性，以及高标准农田建设保证农田生产载体的可持续利用。

      

       图1 我国现行的粮食支持政策体系

       (一)市场支持：最低收购价政策

       从粮食保供看，我国实行的粮食支持保护政策是成功的、行之有效的①，其中最为直接的一个措施就是最低收购价政策。2004年先后在早籼稻和中晚稻上实施最低收购价政策，2006年出台小麦的最低收购价政策。2007-2009年间，国家先后对东北地区的玉米、大豆实施了临时收储政策。后来又相继实施了大豆目标价格政策、市场化收购加定额补贴的新机制。目前只有稻谷和小麦维持最低收购价政策，同时也确定了“稳框架，增弹性”的调整思路。2020年以后，为保护农民种粮积极性，同时适应世界贸易组织规则变化，最低收购价政策进行了较大调整。对稻谷和小麦限定收购总量，并分两个批次下达。稻谷限定的收购总量为5000万吨，其中籼稻2000万吨、粳稻3000万吨；小麦限定的收购总量为3700万吨。稻谷收购量约占稻谷主产区产量的33％，小麦收购量约占小麦主产区产量的35％。

       假定未来稻谷、小麦的产值基本维持不变，上调或者下调最低收购价格，会影响政策收购数量。以早籼稻和中晚稻的平均价格计，如果最低收购价每斤依次提高1分、2分、3分，籼稻限量收购的数量分别需要减少16万吨、32万吨和47万吨；如果依次降低1分、2分、3分，籼稻限量收购的数量需要增加16万吨、33万吨和50万吨。如果粳稻最低收购价格每斤依次提高1分、2分、3分，其限量收购的数量分别需要减少23万吨、45万吨和68万吨；如果依次降低1分、2分、3分，限量收购的数量分别需要增加23万吨、47万吨和71万吨。如果小麦的最低收购价每斤依次提高1分、2分、3分，其限量收购的数量分别需要减少33万吨、65万吨和97万吨；如果依次降低1分、2分、3分，限量收购的数量分别需要增加33万吨、67万吨和102万吨。

      

       (二)基础设施：高标准农田建设

       农田是粮食生产的基本载体，加快推进高标准农田建设，可以增强粮食生产抵御自然风险的能力，有力确保粮食稳产保供。国家在1988年设立的土地开发建设基金是高标准农田建设雏形。2004年中央一号文件首次提出“高标准基本农田”的概念，指出“支持农业土地开发，建设高标准基本农田”。此后每年的一号文件都对高标准农田建设提出具体要求。2013年3月16日，国务院批复通过《国家农业综合开发高标准农田建设规划(2011-2020)》。高标准农田建设以粮食主产区和全国800个产粮大县为建设重点，按照粮食主产区占70％、非粮食主产区占30％的比重，粮食主产区建设任务2.8亿亩，非粮食主产区1.2亿亩。截至2018年底，全国建设高标准农田6.4亿亩，2019年度新增高标准农田8150万亩②，2020年度新增8391万亩③，均超额完成年度目标。截至2020年底，我国完成8亿亩高标准农田建设任务，到2022年将完成10亿亩高标准农田建设，可以确保1万亿斤粮食产能。在一些粮食主产省，也探索了具有地方特色的高标准农田建设模式。2017年，江西启动新一轮高标准农田建设，探索出一套卓有成效的“江西方案”，概括起来为“五个一”模式，即：形成全省“一盘棋”统筹、坚持规划“一张蓝图”、“一把标尺”严把关、“一套制度”治理、实现高效利用“一个目标”。