2020年民法典的颁布，标志着中华人民共和国历史上首个以“法典”命名的法律的诞生，①为推动我国其他领域的法典编纂提供了重要契机和典型范例。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中提出：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”②2021年4月公布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》(以下简称“2021年立法计划”)将“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”列入立法安排，③正式拉开了我国行政法法典化的序幕。 关于民法典的编纂，世界上有许多成功经验和成熟体例可供借鉴。但是，行政法的法典化还缺少丰富的范例，行政法不可能法典化的观念也仍在法学界中流行。法典化的路径如何选择，基本行政法典、环境法典、教育法典如何定位和布局等，无疑是我国行政法法典化在迈出实质性步伐前必须解决的重要问题。回答好这些问题，是把我国行政法法典化的政治决断转化为切实的立法行动的关键，更是打造出成功的行政法典的基础。本文重点关注基本行政法典的编纂问题，④首先分析我国行政法法典化的可行路径，提出行政法法典化的框架构想，回答基本行政法典的编纂如何可能；进而着力阐明和论证基本行政法典应是一部什么样的法典，其体系结构应当如何构建。希冀通过对这些基础性问题的探讨，推动我国行政法法典化研究的深化和基本行政法典的编纂进程。 一、我国行政法法典化的可行路径 行政法不能法典化的观念长期主导着行政法学界。要推动我国行政法的法典化，必须先破解这一观念的制约，而最有效的破解方式是为行政法法典化提供一条可行的路径。明确行政法法典化的路径，是编纂基本行政法典等行政法领域法典的重要前提。 (一)行政法法典化的主要障碍 欠缺统一、完整的法典向来被视为行政法的重要特点甚至特色。早在20世纪初，日本学者织田万就曾指出：“抑近世诸国，凡法之各部，类皆编纂法典。而行政法典，独未编纂。”⑤美浓部达吉认为，行政法的“重要的特色，在于其无法典化。……仅关于各种特别之事项，有无数散在的行政法规。贯通其全体之总则的规定，尚在全缺之状态”。⑥改革开放后，我国第一本行政法教科书在分析行政法的特征时亦称：“它不是一部系统的、完整的、统一的法典。”⑦有学者指出，不编纂行政法典正是遵循行政法自身规律的体现。⑧“熟悉行政法主题者鲜有人会否认……在这一领域中排斥法典化理念是正确的。”⑨主张行政法不可能法典化的常见理由，大致可以归结为两点：其一，政府管理涉及领域众多，触及经济和社会生活的方方面面。行政法律规范数量巨大，且差异明显；其二，行政法律规范政策性强，常随形势变化而不断调整，稳定性不足。 规则的易变性的确会对行政法的法典化造成困难，但行政法律规范中也有较为稳定和确定的制度内容，这恰恰是法典化的基础。任何法律皆有变动性，即便是法典也会有修改或补充的需要。因而，规则的易变性不能也不应是行政法法典化的根本障碍。行政法的法典化之所以困难，根源在于“行政法规范主题的多元性和异质性”。⑩行政法既有普适于各行政领域的共同性规则，即一般行政法规范，也有专门适用于某一特定行政领域的特殊性规则，即部门行政法规范。部门行政法又涉及教育、公安、土地、环境、海关、金融、税务、健康等众多领域。如何处理一般行政法与部门行政法的关系，如何将形形色色的部门行政法纳入行政法典的整体布局之中，是行政法法典化的真正难题，也是其必须解决的基础性问题。要解决这一问题，不能寄希望于改变行政法的特点，但可以从探索法典化的一般理论和实践方法入手，寻找理想方案。 (二)法典与法典化的两种类型 法典和法典化并非新鲜事物，但学界对于二者的认识仍不统一。从广义上讲，法典化指对特定辖域内的法律进行编辑、整理或系统化的过程，其范围极广，可以涵盖历史上的类法典现象，如《汉谟拉比法典》《查士丁尼法典》都可被视为法典化的产物。(11)不过，更多学者认为，法典化是现代现象，真正的法典化和法典是18世纪末19世纪初才开始出现的。(12)这种意义上的法典化，是“一种体系化呈现，是全面、井然地把特定国家调整某一或数个具体领域一般的、持久的规则组合为一体”；(13)其价值在于体系化和系统化，即对法律进行综合性阐述，以理性、体系化的方式，为特定的法律领域确立一般原则和理念以及源自这些原则和理念的具体规范或者方案。(14)面对当今法律统一化和简化的需要，在世界多元的法律制度中，法典化的进路和方式并不局限于一种，而是存在两种典型模式：实质法典化和形式法典化。 实质法典化以推动特定领域的法律发展为目的，基于逻辑一致性的要求，系统性、创造性地构建一个或数个有关特定问题的成文规则体系，属于真正的法典化。(15)通常认为，实质性法典具有以下特点：(1)权威性，即由立法机关制定，在法律体系中具有至上地位；(2)完整性，即涵盖某个领域的全部法律规则，或至少能对该领域的核心内容予以整体呈现；(3)体系性，即不仅以一定的方式确定了法律规范的结构和顺序(外在体系)，而且以抽象的法律概念、原则等使法律规范成为内在逻辑一致的整体(内在体系)，从而为立法、司法和学理发展提供理论框架；(4)变革性，即对已有的法律规范在形式和内容方面进行调整和创新；(5)统一性，即能消弭法律渊源和法律规范之间的冲突或不一致，实现特定地域内的法律统一乃至政治统一；(6)简约性，即能提供更加简洁明了、可接近的规则体系。(16)
