英国高等教育质量风险监管：缘起、实施及启示

       中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1672-0717(2021)06-0094-08

       DOI：10.3969/j.issn.1672-0717.2021.06.10

       现代社会坐在“文明的火山上”，风险性是当代社会的重要特征[1](P1)。当下高等教育领域，不仅要应对疫情等外部社会风险的冲击，普及化阶段教育治理风险也日益凸显。当风险成为不可避免的现实状态，防范与化解风险也必然成为高等教育领域的常态。2017年4月，英国颁布《高等教育与科研法案》(Higher Education and Research Act 2017，HERA)，开启了1992年以来最大规模的高等教育改革。一方面，英国设立学生办公室(Office for Students，OfS)代替英格兰高等教育拨款委员会(Higher Education Funding Council for England，HEFCE)和公平入学委员会(Office for Fair Access，OFA)，成为新的高等教育质量监管机构统合监管职责，提升了英国高等教育体系运行效率[2]；另一方面，英国设计并实施新一轮基于风险管理的高等教育质量监管，防范化解质量风险，确保学生接受“物有所值”的高等教育。OfS主席迈克尔(Michael Barber)称其为“整个高等教育领域甚至是整个国家的历史性转变。”[3]本文拟对英国实施的高等教育质量风险监管进行详细剖析解读，以期为我国高等教育质量监管提供参考与借鉴。

       一、英国高等教育质量风险监管的缘起

       风险管理在英国高等教育领域的应用由来已久，最初应用于高校内部风险治理。2000年，HE FCE开始在高校内部治理中推广风险管理的理论和方法，要求高校建立经常性检查机制以识别、监控和干预发展中可能面临的风险[4]。2001年，HEFCE又出台《风险管理：高校实践指南》(Risk Management：A Guide to Good Practice for Higher Education Institutions)，指出风险管理是“运用管理政策、管理实践系统地对风险进行分析、评估、诊断、监控与报告的过程”，并详述了高校在学校、学院、科系以及个体等不同层面可能面临的风险[5]。2005年，依据英国《特恩布尔报告》(Turnbull Report)中的风险管理理念与要求[6]，HEFCE更新了指导文件，发布《高等教育风险管理：实践指南》(Risk Management in Higher Education：A Guide to Good Practice)，进一步明确了高校保留、分担和控制风险的方法，为高校发展风险管理与内部治理为一体的治理体系提供指导[7]。

       2008年以后，受经济危机影响，英国高等教育财政投入日趋紧张，政府希望在高等教育质量监管中采取投入更少的评估与监控模式。基于高校内部风险治理的有益经验，高等教育质量外部风险监管模式开始为英国教育管理者所重视。2011年，英国商务、创新与技能部(Department for Business，Innovation & Skills，BIS)发布《高等教育：以学生为中心》白皮书(Higher Education：Students at the Heart of the System)，明确提出实施基于风险管理的高等教育质量评估与监控办法，要求HEFCE就高等教育机构风险评估标准与程序展开咨询[8]。2012年，依据BIS的要求，HEFCE联合QAA发布《基于风险的质量保证方法》(A Risk based Approach to Qual-ity Assurance)咨询书，明确了“注重质量提升、减少管理干预、量体裁衣式监管”等风险管理理念[9]。2014年，在多方推动下，英国开始实施基于风险管理的高等教育第三方评估，即“高等教育复核评估”(Higher Education Review，HER)，以新的《高等教育质量规范》(The Quality Code for Higher Education，QC)为评估内容，重点审核高风险院校以及其他院校可能的风险点[10]。

       近年来，英国高等教育机构的年学费上限逐年增加，民众对高等教育是否“物有所值”的争论愈发激烈。2017年，政府规定的年学费上限已高达9250英镑，较于1998年首次引入学费时的1000英镑，增长了8.25倍[11]。为回应社会与民众关切，确保高等教育“物有所值”，英国开启了新一轮高等教育质量监管改革，以完善高等教育质量的政府评价制度。2018年2月，OfS颁发文件《确保学生成功：英国高等教育监管框架》(Securing Student Success：Regulatory Framework for Higher Education in England，以下简称《监管框架》)，标志着英国高等教育质量风险监管框架正式形成。

       二、英国高等教育质量风险监管的实施过程

       根据《监管框架》，不论是英国高等教育机构的新申请者还是原有HEFCE资助的高等教育机构、继续教育学院与第六级学院(Sixth Form College)等均要在OfS注册[12]。注册分类别进行，机构可申请成为“批准型”(Approved)高校或“批准(经费资助)型”(Approved，Fee Cap)高校；其中，“批准型”高校无权获得英国研究与创新委员会(UK Researchand Innovation，UKRI)的资助资金以及学生办公室提供的教学资金等，未注册的高等教育机构无法享有或继续享有申请政府资金、学位授予权等权益。